L'Arbre de Guernica
Le novembre 1933, le référendum sur le statut des Provinces Basques avait donné 84% de oui pour les trois provinces de Biscaye, Guipuzkoa et Alava. Mais depuis , le débat était resté bloqué à l Assemblée des Cortés jusqu'au 12 mai 1936, date à laquelle l'Assemblée se prononce pour le règlement de cette question.
Le 26 septembre suivant, le député du P.N.V, Manuel de Irujo fait son entrée au gouvernement Largo Caballero à Madrid
Le 1 er Octobre 1936, l'Assemblée des Cortés approuve le Statut du Pays Basque et le 7 du même mois, le premier gouvernement d'Euskadi est formé. Le député nationaliste josé Antonio Aguirre, avocat et maire de Guécho en Biscaye en est élu le premier président
.Cette autonomie durera un peu plus de 8 mois
OLIVIER BEAUPRÉ-GATEAU
LA FRONTIÈRE FRANCO-ESPAGNOLE
AU PAYS BASQUE
Étude des fonctions de la frontière sur le territoire de l’Eurocité
Bayonne-San-Sebastián
Mémoire présenté
à la Faculté des études supérieures de l’Université Laval
dans le cadre du programme de maîtrise en science géographique
pour l’obtention du grade de Maîtrise en sciences géographiques (M Sc. géogr.)
FACULTÉ DE FORESTERIE ET GÉOMATIQUEUNIVERSITÉ LAVAL
QUÉBEC2006© Olivier Beaupré-Gateau, 2006
Résumé
«La volonté de vivre sans frontière»
Voilà la motivation générale des acteurs et actrices qui évoluent au sein des instances
politiques de l’Eurocité basque. Qu’en est-il précisément ? Au travers du discours dominant sur la disparition des frontières en Europe, que peut nous apprendre l’expérience innovatrice de l’Eurocité ? C’est pour répondre à cela que nous nous sommes intéressés à reconnaître les fonctions de la frontière franco-espagnole au Pays basque. Sur la base de modèles comme ceux de Guichonnet–Raffestin ou Émanuel Gonon, nous avons tenté d’élaborer les bases d’un modèle des fonctions de la frontière applicable au cas particulier de l’agglomération transfrontalière basque.
C’est en nous appuyant sur des cas de coopération transfrontalière, dans le domaine
sanitaire et du transport en particulier, que nous nous sommes interrogés sur les fonctions de cette frontière qui sont encore en action.
Table des matières
Résumé................................................................................................................................... ii
Remerciements...................................................................................................................... iii
Introduction.............................................................................................................................9
1 Mise en contexte de l’objet d’étude..............................................................................13
1.1 L’histoire d’un concept.............................................................................................13
1.2 La frontière dans le contexte européen et actuel.......................................................18
1.3 Histoire de la frontière franco-espagnole..................................................................19
2 Méthodologie................................................................................................................22
2.1 Concepts : définitions. ..............................................................................................22
2.2 Méthode de cueillette des données. ..........................................................................26
3 Problématique ...............................................................................................................28
3.1 La question de recherche. .........................................................................................28
3.1.1 Intérets de la recherche .....................................................................................29
3.1.2 Une problématique précise ...............................................................................30
3.1.3 Revue de la littérature .......................................................................................33
3.2 Objectifs....................................................................................................................36
3.2.1 Objectifs généraux ............................................................................................36
3.2.2 Objectifs spécifiques.........................................................................................37
3.3 Présentation de l’hypothèse. .....................................................................................37
3.4 Définition du territoire à l’étude. ..............................................................................38
3.4.1 La construction politico-territoriale ..................................................................38
3.4.2 Aujourd’hui, deux Pays basque (ou trois) ........................................................46
3.5 Les acteurs. ...............................................................................................................48
3.5.1 L’Eurocité .........................................................................................................49
3.5.2 Le consortio Bidassoa-Txingudi.......................................................................52
3.5.3 Le Gipuzkoa......................................................................................................52
3.5.4 La CABAB .......................................................................................................54
3.5.5 Les Pyrénées-Atlantiques .................................................................................56
3.5.6 Euskadi..............................................................................................................56
3.5.7 La région Aquitaine ..........................................................................................57
3.5.8 La France et l’Espagne .....................................................................................58
4 Résultats........................................................................................................................59
4.1 Présentation des principaux résultats........................................................................59
4.2 Synthèse des résultats ...............................................................................................60
4.3 Discussion des résultats. ...........................................................................................64
4.4 Confirmation (ou infirmation) de l’hypothèse..........................................................88
Conclusion ............................................................................................................................90
ANNEXES............................................................................................................................94
Comptes rendu des entretiens .....................................................................................104
Résumé de l’entrevue avec Dani Arbulu de l’Agence transfrontalière de la
députacion forale de Gipuzkoa. Donostia, le vendredi 16 juillet 2004...................104
Résumé de l’entrevue avec Pilar Fuertes du Consorcio Bidassoa-Txingudi, le
vendredi 23 juillet, Irun. .........................................................................................106
v
Résumé de l’entrevue avec Elena Morena de l’Agence transfrontalière de la
CABAB. Bayonne, le jeudi 29 juillet 2004 ............................................................108
Résumé de l’entretien avec Jean-Claude Iriart, président du conseil des élus du Pays
basque, Bayonne, lundi 2 août 2004. ......................................................................111
Comptes rendu des documents reçus ..........................................................................113
Synthèse de l’étude : État des lieux de la coopération transfrontalière sanitaire....114
Synthèse du cahier de la MOT # 4 : La coopération transfrontalière sanitaire. .....118
Compte rendu du document de synthèse du plan de gestion des déchets ménagers et
assimilés dans la zone transfrontalière de l’Eurocité basque Bayonne-San-Sebastián.
................................................................................................................................121
Synthèse du guide pratique frontalier. ....................................................................121
Synthèse du document : Les transports transfrontaliers dans les agglomérations
transfrontalières. .....................................................................................................124
Synthèse du document : Estudio de Prospección sobre las infraestructuras de
transporte en la Eurociudad Vasca Bayonne- San Sebastián. Fase III Informe
sintetico...................................................................................................................128
Bibliographie ......................................................................................................................130
vi
Liste des figures
Figure 1 : Détail d’une carte de la péninsule Ibérique de l’an 910 où l’on peut voir le
royaume de Navarre. Source : www.lib.utexas.edu consulté en mars 2005. (avec
empreinte approximative des territoires actuels en blanc)............................................40
Figure 2 : Détail d’une carte de la péninsule ibérique de l’an 1037 où l’on peut voir
l’expansion, au nord des Pyrénées, du royaume de Navarre. Source :
www.lib.utexas.edu consulté en mars 2005. (avec empreinte approximative des
territoires actuels en blanc) ...........................................................................................41
Figure 3 : Détail d’une carte de la péninsule ibérique de l’an 1150 où l’on peut voir
l’évolution territoriale du royaume de Navarre et qui s’apparente au territoire
revendiqué aujourd’hui. Source : www.lib.utexas.edu consulté en mars 2005. (avec
empreinte approximative des territoires actuels en blanc)............................................43
Figure 4 : Situation de la Navarre et des territoires basques du nord vers le 14ème
Figure 5 : Carte du Pays basque comprenant les sept provinces telle que présentée 8
Figure 6 : Les trois entités qui forment l’Eurocité basque. Réalisation : Olivier
Figure 7 : L’Eurocité basque, un regroupement de 600 000 personnes sur une frange côtière
de 50 Km de long. Réalisation : Olivier Beaupré-Gateau, d’après une carte de SUA
Edizioak. .......................................................................................................................51
Figure 8 : Représentation des différents acteurs. Réalisation : Olivier Beaupré-Gateau......58
Figure 9 : Borne frontière nous indiquant le passage de l’Espagne vers la France. .............67
Figure 10 : La même borne frontière, côté indiquant le passage de la France vers l’Espagne.
......................................................................................................................................67
Figure 11 : Panneau signifiant l’entrée dans la province du Labour, au même endroit où
l’on pouvait voir la borne frontière (figures 8 et 9). .....................................................69
Figure 12 : Panneaux de signalisation bilingues en France ..................................................70
Figure 13 : Panneaux standards de la municipalité d’Hendaye pour les noms de rues,
bilingue. ........................................................................................................................70
Figure 14 : Panneau de signalisation autoroutier en langue basque sur le territoire français.
......................................................................................................................................70
Figure 15 : État des installations de contrôle à la frontière entre la France et l’Espagne dansla région HendayeIrun. ................................................................................................73
Figure 16 : État des infrastructures de contrôle à la frontière entre Hendaye et Irún...........74
Figure 17 : Le même endroit qu’à la figure 15, ont peut y noter l’absence des infrastructures
frontalières. ...................................................................................................................75
Figure 18 : Détail d’un plan de la région transfrontalière du Bidasoa-Txingudi..................75
Figure 19 : La dynamique multiscalaire infléchissant la fonction légale de la frontière......82
Figure 20 : Carte représentant les 7 provinces basques. Source : www.tlfq.ulaval.ca .........95
Figure 21 : Tableau des données sur les sept provinces. Source : www.tlfq.ulaval.ca ........95
vii
Figure 22 : Représentation des zones d’utilisation de la langue basque dans l’histoire.
Réalisation : Olivier Beaupré-Gateau et Frédéric Dion d’après une carte de Laurier
Turgeon, 1997...............................................................................................................96
Figure 23 : Zones d’utilisation de la langue basque aujourd’hui. Réalisation : Olivier
Beaupré-Gateau et Frédéric Dion d’après une carte de Laurier Turgeon, 1997..........97
Figure 24 : Représentation cartographique des résultats obtenus par le parti nationaliste
Herri Batasuna en 1996. Source : Barbara Loyer, Géopolitique du Pays basque, 1997.
......................................................................................................................................98
Figure 25 : Coopération transfrontalière sanitaire et médico-sociale : Frontière espagnole.
Réalisation : Olivier Beaupré-Gateau d’après une carte de la MOT, 2000. ............................................102
Figure 26 : Le territoire de l’Eurocité et ses deux aéroports et ses deux ports en eau
profonde. Réalisation : Olivier Beaupré-Gateau d’après une carte de SUA Edizioak.
....................................................................................................................................103
viii
Liste des annexes
Annexe 1 Carte et données du Pays basque..........................................................................95
Annexe 2 Étendue des zones bascophones ...........................................................................96
Annexe 3 Vote nationaliste et zones bascophones ...............................................................97
Annexe 4 Extrait du statut d’autonomie du Pays basque......................................................99
Annexe 5 Les thèmes de la coopération transfrontalière sanitaire. ....................................102
Annexe 6. Les différents pôles de transport de l’eurocité ..................................................103
Annexe 7 : Verbatime des entretiens et résumés des documents reçus ..............................104
Introduction
L’idée de travailler sur les frontières peut sembler étrange à l’heure où on ne cesse de lire dans les journaux sur la disparition des ces dernières. Pourtant, il s’agit bien d’un sujet d’actualité, qui fait appel à beaucoup de ressources, tant universitaires qu’étatiques. En effet, dans la littérature récente, il existe nombre d’ouvrages traitant de, ou des, frontières et ce dans tous les types de disciplines. Bien sûr il sera ici question d’une étude de géographie. Mais fort d’un baccalauréat en science politique, c’est à l’aide d’une mixité d’approche que j’ai entrepris ce travail sur l’étude des frontières. Les premières motivations pour un tel sujet me sont donc venues de mes études de premier cycle. Un travail de recherche sur la frontière franco-espagnole au Pays basque aurait bien pu être mené sans grand changement au sein du département de science politique. Il m’apparaissait simplement pertinent d’aller
chercher un angle différent, autant pour mon intérêt personnel que pour la profondeur de la recherche. Je me suis donc dirigé vers les sciences géographiques pour ajouter à l’étude
politique une approche plus territoriale et des méthodes de recherche propre à la
géopolitique. Plusieurs éléments ont motivé cette décision. D’abord, mon premier contact
avec la géographie s’est fait lors d’un cours de géographie politique qui m’a introduit aux
notions et aux auteurs de la géopolitique. C’est alors que j’ai eu mes premiers rapports avec
des auteurs clefs de la discipline ; l’école allemande, avec Haushofer entre autres ou le
Suédois Kjellen, Mackinder et Spikman chez les Anglo-saxons, Jacques Ancel chez les
Français et le renouveau de la discipline avec Yves Lacoste et la revue de géopolitique
Hérodote. C’est suite à ce cours que j’ai choisi de me diriger vers le département de
Géographie pour tendre vers la géopolitique.
Le choix de l’objet, la frontière franco-espagnole au Pays basque, fait suite à un long
processus de raffinement du sujet de recherche. Influencé par la mouvance altermondialiste,
je termine mon baccalauréat en 2001, année du sommet des Amériques à Québec. Les
frontières sont au coeur de plusieurs débats auxquels j’assiste. L’esprit est à l’abolition des
10
frontières, aux citoyens du monde, à l’internationalisme. Lorsque je pris la décision de faire
des études de maîtrise, c’est dans ce contexte que je réfléchissais. Je m’intéressais à la
question des frontières, à la division internationale du travail, aux multinationales, à
l’internationalisation des échanges, etc. On parlait beaucoup dans mon entourage de la
disparition des frontières. Cette démarche était renchérie par une expérience personnelle.
J’ai eu la chance de voyager et de travailler en Europe à quelques reprises. J’ai donc
expérimenté la «libre circulation» que l’Union européenne permet. Étant détenteur d’un
passeport français, toute l’Europe s’ouvrait à moi. Je pouvais donc ajouter une expérience
empirique à tous ces discours engagés sur la disparition des frontières ayant cours au
tournant du siècle. Mes deux ans d’études approfondies sur la portion basque de la frontière
franco-espagnole me permettront de nuancer grandement mes propos d’alors, voir d’enréfuter quelques-uns. La possibilité de voyager librement d’un État européen à un autresans passer de contrôles douaniers ne signifie pas la disparition de la frontière entre cesdeux États. Bien des éléments imperceptibles au simple touriste sont en oeuvre auxfrontières, malgré l’apparente ouverture totale de celles-ci. Le fait que j’aie pu travailler etvivre hors de France sans papiers ni permis et ce en toute légalité, n’atteste pas de ladisparition totale des frontières. Il existe encore des contrôles effectués aux frontières Celles-ci disposent encore de fonctions actives. C’est d’ailleurs le sujet de cette étude.
Afin de pouvoir compléter cette recherche dans le cadre d’une étude de maîtrise, il a fallu que je restreigne son sujet à une seule dyade. Le choix s’est effectué par un processus de raffinement de la problématique dans les premiers mois de recherche. Outre des considérations méthodologiques et intellectuelles qui seront discutées plus loin, lorsqu’il sera question de définir la problématique, des motivations personnelles ont présidé au choix de cette portion de frontière. Je me suis intéressé d’emblée aux frontières de la France du fait de ma nationalité et du besoin d’approfondir mes connaissances sur une portion de mon identité. Il était aussi facile de trouver de la littérature en français sur le sujet. Ensuite, en tant que Québécois proche des milieux souverainistes, on se sent facilement interpellé par les autres causes de libération nationale. C’est ainsi que la cause basque, que je connaissais de façon superficielle, a retenu mon attention alors que j’épluchais la littérature sur différentes portions des frontières de la France. Plusieurs éléments de cette problématique 11avaient alors attiré mon attention. En particulier celui de la langue, que j’ai traité dans le
cadre d’un cours de géographie culturelle. Outre le fait qu’il s’agisse d’une langue non
indo-européenne perdant son origine dans la nuit des temps, c’est son caractère
transfrontalier qui me paraissait intéressant. Il existe un débat sur la préservation de la
langue basque et son évolution des deux côtés de la frontière. Cela n’est pas sans rappeler toute la question de la langue au Québec. Il existe des similitudes, légères, mais qui sont propres à rapprocher les deux situations. Ensuite, il s’agit d’un peuple ayant une histoireterritoriale qui mérite de s’y attarder. Il en sera question dans un chapitre plus loin mais ilest utile de mentionner qu’il s’agit d’une société culturelle s’étendant sur les deux versants des Pyrénées et séparée entre deux États. Ayant vécu près d’un an en Irlande, où j’ai expérimenté ce type de dualité entre la République et la province de l’Ulster, il s’agissait là d’un élément d’intérêt pour moi. Les Basques peuvent ressembler, à quelques égards, à un peuple d’irréductible face à l’histoire. C’est ainsi que mon choix s’est arrêté sur la frontière entre la France et l’Espagne au Pays basque. C’est la région précise qui s’étend de Bayonne, en France, jusqu'à Saint Sébastien en Espagne, qui servira de terrain d’étude. Cette recherche se concentrera sur la question des fonctions de la frontière. J’ai voulu ainsicontre vérifier mes expériences personnelles et le type de discours qui circulait dans mon
entourage au moment où j’entreprenais mes études de maîtrise. Pour y parvenir, j’ai
construit une problématique de laquelle j’ai dégagé une hypothèse et j’ai tenté par la suite de la vérifier. C’est ainsi que je commence par brosser un portrait général de la frontière, de son histoire globale et de celle dont il sera question en particulier. Suite à cet exposé général qui nous aura mis en contact avec plusieurs notions de géographie, il sera temps de définir clairement les concepts qui serviront de base à lacompréhension de la problématique C’est de quoi se charge le chapitre sur la méthodologie en plus d’exposer la méthode retenue pour ce qui est de la cueillette des données nécessaire à la continuation de la recherche. Une fois ces éléments de base expliqués, il est temps de se lancer dans la réflexion qui a donné lieux à l’hypothèse. C’est ce qui sera fait dans le chapitre sur la problématique. Je commencerai par expliquer la construction territoriale du Pays basque. Il s’agit d’une histoire mouvementée qu’il est nécessaire de connaître pour bien comprendre
la position et l’argumentaire de certains des acteurs. Plusieurs interprétations de la
12 dynamique de la frontière dans cette région aujourd’hui font référence à l’histoire politique et géographique des Basques. C’est ainsi qu’en présentant des acteurs qui sont en relations de près ou de loin avec la frontière, j’en viens à exposer la question de recherche et C’est alors que vient le temps d’exposer les résultats obtenus lors de la cueillette des données faite lors de la période de terrain à l’été 2004. Ces données seront présentées et remises dans leur contexte. C’est sur cette base que sera entreprise l’analyse. Après les avoir exposées, je m’attaquerai à y réfléchir pour en retirer les éléments pertinents à la compréhension de la problématique. C’est à cette étape que j’entends parvenir à confirmer ou infirmer mon hypothèse. Évidemment, certaines contraintes de terrain ou de recherchedoivent être prises en compte dans cette analyse. Pour des raisons qui seront exposées auchapitre concerné, certaines données font défaut. Mais malgré tout, la quantité de cellesrecueillies nous permet d’envisager une bonne fiabilité de la recherche.
Mise en contexte de l’objet d’étude
Plus qu’un concept clef, la frontière est ici objet d’étude. Afin de bien comprendre toute la dynamique qui entoure cette recherche, il me semble nécessaire d’en brosser les grandes lignes historiques. En géographie comme en science politique, la donnée temporelle revêt une importance capitale pour comprendre les enjeux actuels. Il est donc utile de pouvoir s’appuyer sur une connaissance minimum de l’évolution historique de l’idée de frontière pour étayer une analyse de la situation contemporaine puisqu’il s’agit de mécanismes qui s’articulent sur le temps long. La frontière n’apparaît pas du jour au lendemain sans raison. Des processus s’activent dans le temps pour donner naissance à une frontière et ces mêmesprocessus sont responsables de sa modification à travers l’histoire.
L’histoire d’un concept.
La frontière revêt plusieurs sens, dépendant dans quel domaine on l’aborde. Ainsi, elle peut être spatiale, temporelle, abstraite… Il est possible de traiter de la frontière entre le jour et la nuit, entre le chaud et le froid, entre le bien et le mal… En géographie, il est possible de l’aborder selon différents angles. Dans la mesure où cette frontière peut se représenter dansl’espace, il est possible d’en faire un sujet de recherche. Et plusieurs des façons de penser leconcept de frontière se croisent lorsqu’il est temps de comprendre la profondeur d’un tracé géographique, c'est-à-dire la persistance dans le temps de certains effets ou l’intensité avec laquelle certaines fonctions peuvent avoir marqué le territoire, l’histoire ou les perceptionsque les populations en ont. À travers le temps et l’espace, l’idée de frontière a donc bougé, changé dans la pratique que l’on en fait, dans la représentation qu’on en a. Dans l’étude des frontières au sens géographique ou géopolitique, il est possible de faire remonter la recherche à la nuit des temps. À partir du moment où l’on peut observer des groupes humains plus ou mois organisés, il est possible de faire l’étude des rapports qu’ils ont entre eux, les relations qu’ils entretiennent, les différents conflits entre tribus etc. Dèslors, ces groupes humains ont un rapport au territoire, donc à ses frontières ; la limite du
territoire connu, la jonction entre différentes zones de chasse, etc. Avec lasédentarisation,ces territoires se définissent, on leur accorde une valeur «économique» par son exploitationagricole, symbolique ou sacrée, par la pratique de rites et rituels. La nécessité de délimiter 14 et de contrôler cet espace prend de l’importance. Toutefois, nous sommes très loin de la façon actuelle de concevoir la frontière. Ainsi, Guichonnet et Raffestin écrivent que «La frontière aurait donc été, avant d’être un instrument technique, l’expression d’un besoin dérivé combinant l’organisation socio-religieuse et, éventuellement, socio-économique»
Dans son ouvrage dédié à l’étude des frontières, Michel Foucher remonte à l’Antiquité pour argumenter sur l’invention des frontières, au sens plus géopolitique du terme. Il discute entre autres des pratiques politiques entre l’Egypte et l’Empire hittite pour aborder le cas deterritoires tampons ou de marche. Ces zones, aux confins des empires, servaient à fairefrontière entre deux mondes. Les premières dates précises qu’il présente remontent aussi loin que 1419-1411 et 1310-1300 av. J.-C. où «Dans le cadre de la rivalité entre Assur et Babylone, des accords de délimitation des frontières furent passés» (Foucher, 1991 : 61). De même, il relate les auteurs de la Grèce antique que sont Thucydide et Hérodote chez qui il est possible, selon lui, par leurs discours très clairs sur les problèmes de territoire, de faire ressortir les conceptions grecques de la frontière (Foucher, 1991 : 61). Dans le contexte des
citées États, ces frontières avaient un caractère sacré et leurs bornages se faisaient parfois à l’aide de la sphère sacrée en y installant des statues de divinités. Ce lien entre le politique et le sacré se retrouve aussi, toujours selon Foucher, chez les Étrusques ; il soutient aussi quece lien, bien qu’il semble appartenir à un monde très ancien, peut se retrouver dans la conception de la frontière dans le Tiers-Monde ou dans l’idéologie de l’U.R.S.S. séparation entre le monde socialiste et le monde capitaliste. Enfin, Guichonnet et Raffestin écrivent qu’à l’époque plus contemporaine, le nationalisme pourrait avoir remplacé le caractère sacré du territoire et de sa frontière (Guichonnet et Raffestin, 1974 : 16). Ce fut le cas par exemple en Europe au tournant du XIXème siècle.L’exemple le plus ancien de la frontière linéaire pourrait être le limes romain. Mais il faut faire attention puisque dans le contexte de l’Empire romain, les frontières ont été mouvantes et ont souvent été plus des interfaces de contact avec des peuples extérieurs àl’Empire mais associés à celui-ci par des traités. Foucher affirme que les seules frontières fermées étaient celles de Bretagne, formées d’un arrangement de tranchées, de fortes 15 murailles et de dispositifs militaires. Les Romains ont donc eu une pratique générale de la frontière comme zone de contact plus que comme frontière ligne. Elle servait en outre àséparer deux réalités : la civilisation romaine et le monde barbare. En ce sens, elle ne correspond pas à la même réalité qu’aujourd’hui puisque au-delà du limes il y avait desrégions dont l’Empire devait se protéger, en les contrôlant ou en les détruisant. Il n’existe pas d’égal avec qui il est possible de négocier un tracé, mais plutôt une zone où on tend à étendre son influence pour garantir la pérennité de son mode d’organisation. Pour reprendre l’idée de Geouffre de Lapradelle cité dans Guichonnet et Raffestin, la pax romana ne résonne qu’en termes de civilisés et de barbares, de puissance organisée et de peuples extérieurs, vassalisés ou contenus. (Guichonnet, 1974 : 83) Nous sommes loin de la ligne de séparation entre deux souverainetés même si, à certains égards, certaines sections des
frontières de l’Empire romain pouvaient s’apparenter à une frontière linéaire.
C’est après la chute de l’Empire romain que l’on voit se préciser l’évolution de la pratique frontalière, à l’origine du modèle contemporain répandu en Occident. Pour les auteurs Paul Guichonnet et Claude Raffestin, l’observation du vocabulaire dans l’histoire est un indicepour la compréhension du phénomène. En français, le mot frontière vient du mot front, frontier, faire frontière, et serait apparu au XIIIème siècle. Parallèlement, «Grenze», le vocable allemand équivalent au français est aussi apparu au XIIIème . Cependant, Maïté
Lafourcade fait apparaître le terme quelque temps plus tard, au XVème siècle (Lafourcade,
1998 : 2). Les deux termes anglais «frontier» et «boundary» seraient apparus quant à eux
respectivement au XIVème et XVIIème siècle. C’est justement à cette époque que l’on voit
s’étoffer la réflexion sur l’État moderne, coïncidence dont font état les deux auteurs
(Guichonnet et Raffestin, 1974 : 12). De même, Maïté Lafourcade soutient qu’au XVIème
siècle, les États tendent à s’isoler, ayant réussi à se consolider politiquement et socialement.
La frontière prend alors le sens de la limite de la souveraineté de ces États. (Lafourcade,
1998 : 2). Mais cette frontière n’est pas encore linéaire. Bien souvent, les confins du
royaume sont constitués de marches, dont les marquis ont la gestion. Le pouvoir royal leur
transmet un certain nombre de compétences. Il s’agit donc davantage de frontières zones
que de frontières lignes. Et la limite entre ces zones n’est pas clairement définie et très
rarement délimitée et démarquée. De plus, la possession royale d’enclaves et de territoires
16
au-delà des «limites» du royaume, donc à l’intérieur de la sphère géographique d’influence
d’un autre monarque, rend la frontière très irrégulière. Le tissu du domaine royal est
irrégulier et parfois incohérent. Il faut attendre la centralisation grandissante des pouvoirs
pour que se développe le modèle plus strictement linéaire de la frontière entre deux
souverainetés.
Enfin, c’est dans l’Europe de l’Ancien régime qu’a été développée ou qu’est apparue la
pratique de la frontière linéaire, plus proche de ce que l’on peut se représenter aujourd’hui.
Michel Foucher soutient que «l’invention des frontières [serait] un modèle géopolitique
français» (Foucher, 1986). Entre autres, il attribue l’élaboration du modèle linéaire de la
frontière aux idéaux révolutionnaires de 1789. Il écrit ainsi que «1789 n’est pas à l’origine
de l’idée de frontière mais est une rupture dans le système politique qui produit (…) une
réorganisation politique de l’espace français» (Foucher 1986 : 58). Cette réorganisation de
l’espace passe par le principe des rationalistes de la Révolution qui est celui de la nation
une et indivisible, circonscrite à l’intérieur d’une frontière bien définie. C’est la
cristallisation du concept d’État-nation. L’adéquation entre l’État et la nation est en partie
possible par la définition du territoire à l’intérieur d’une frontière. C’est une des conditions
du passage du regnum au dominium. C’est-à-dire du passage d’une organisation territoriale
décentralisée et déconcentrée de type médiéval, seigneuriale par exemple, où la terre
appartient à un monarque, souvent de droit divin, à un type bureaucratisé, unifié
territorialement, et sur lequel le peuple est souverain. Le dernier type nécessitant des limites
précises. À cela on peut rajouter ce que Paul Claval disait en reprenant les thèses de Jean
Gottman (Gottman, 1973) lorsqu’il précisait que «les nouveaux États diffèrent des Empires
antérieurs. Le pouvoir, même s’il est absolu, se donne d’autres tâches que de gouverner et
de dominer. Il garantit à ceux qu’il encadre la sécurité qui leur est indispensable» (Claval,
1974 : 15). La fonction d’encadrement est importante et consacre la frontière dans son rôle
de bordure, de limite, de contour, de la représentation territoriale de l’État. C’est elle qui
matérialise en quelque sorte l’État et la limite géographique d’application de son
administration, qu’elle soit politique, sociale, ou militaire. C’est à cette époque
révolutionnaire que se développe aussi l’idée de frontière «naturelle», représentée par un
cours d’eau, la lisière d’une forêt ou une montagne. Ce sont les Girondins en particulier qui
17
feront entrer dans l’esprit collectif l’idée d’une nécessité de chercher les limites naturelles
de la République. Cette notion de frontière naturelle sera fortement critiquée par la suite. Il
est en effet difficile de faire concorder un élément de topographie avec les réalités sociales
ou politiques. Et l’histoire le démontre par maints exemples. De plus, cette conception
donne des arguments douteux pour des politiques de nature expansionniste, par exemple.
Enfin, il est à noter que le choix de certains tracés de frontière après 1789 ne suit pas
toujours cette logique et ce, même en France. C’est ce que soutiennent Guichonnet et
Raffestin en affirmant que : «la fragilité de l’idée-force des «frontières naturelles» est
attestée par la manière même dont s’opère l’achèvement des confins des Alpes. En 1860,
quoi qu’en disent les manuels simplificateurs, Napoléon III réclame la Savoie non pas pour
sacrifier aux exigences d’une géométrie idéale de l’espace national, mais en faisant valoir
des arguments stratégiques traditionnels» (Guichonnet, 1974 : 95).
C’est donc à une période de transition qu’a été élaboré le modèle de frontière linéaire. La
logique n’est plus à l’acquisition de territoires ou d’enclaves sur lesquels un souverain
prétend avoir des droits mais bien plus à la consolidation du pouvoir sur le territoire. On
assiste à la transposition des pouvoirs exercés sur les provinces du royaume vers les limites
extérieures de ce royaume. Tout ceci est rendu possible entre autres grâce à la consolidation
de la bureaucratie et à l’affirmation de l’État. Enfin, s’il est utile de préciser les choses
davantage, Michel Foucher écrivait en 1986 que «la politique de délimitation de frontières
linéaires avait été inaugurée par le traité de Campo Formio (octobre 1797), où la
République de Venise fut partagée entre l’Autriche, la France et la nouvelle République
cisalpine» (Foucher, 1986 : 75).
Par la suite, ce modèle de frontière sera exporté lors de la période coloniale, faisant de la
France et de la Grande-Bretagne les deux plus grands traceurs de frontières. Six États
européens ont à eux seuls tracé 52% des dyades* et «ces deux puissances impériales du
XIXème siècle [que sont la France et le Royaume Uni] ont fixé à elles seules 38,7% du total
des frontières du Tiers-Monde» (Pradeau, 1994 : 54).
* Le concept de dyade est développé par Michel Foucher dans Foucher, Michel. Fronts et frontière, Fayard,
1991. Il s’agit en fait de la section frontalière entre deux États. Par exemple, la frontière de la France
est formée de 5 dyades; avec l’Espagne, l’Italie, la Suisse, l’Allemagne et la Belgique.
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Cette façon de voir le territoire et d’appréhender l’espace, clairement délimité par une
frontière linéaire et continue, est donc récente. Cela fait moins de 300 ans qu’elle est en
circulation et aujourd’hui elle est déjà en phase d’être modifiée.
La frontière dans le contexte européen et actuel.
Comme on a pu le voir, c’est principalement en Europe que s’est effectué le processus de
matérialisation linéaire de la frontière. L’Europe a été le centre de diffusion de cette
pratique et aujourd’hui, c’est cette même Europe qui est au coeur du processus de
redéfinition de la frontière. Cependant, il est important de préciser que, malgré la relative
ancienneté de la pratique linéaire de la frontière sur ce continent, il n’en a pas été d’une
grande stabilité. Les conflits et déplacements de frontières ont été nombreux dans l’histoire
de l’Europe. De plus, et c’est particulièrement le cas en Europe, l’histoire des frontières ne
s’écrit pas de manière linéaire et chronologique. Des avancées ont eu lieu qui ont disparu
suite à des invasions ou des changements drastiques de conceptions. Ce fut le cas, nous
l’avons vu, du limes romain. L’Europe a donc été un terreau fertile en réflexions et
expérimentations de la pratique frontalière.
Récemment, malgré une généralisation de la pratique linéaire, le continent européen a vu
ses frontières bouleversées à plusieurs occasions. En effet : « le XXème siècle, avec le traité
de Versailles de 1919 et le «partage de l’Europe » de 1945 a été riche en création et
déplacement de frontières : 70% seulement des frontières actuelles européennes étaient
délimitées en 1945 » (Pradeau, 1993 : 52). C’est donc dire que près du tiers des frontières
que l’on connaît à l’heure actuelle en Europe n’existait pas ou n’occupait pas le tracé que
l’on connaît aujourd’hui. Un des exemples les plus frappants est sans contredit ce qui s’est
passé dans la grande plaine germano-polonaise au lendemain de la Seconde guerre
mondiale. En effet, la Pologne vit ses frontières modifiées pour en résulter un véritable
déplacement général du pays. Outre le fait que sa superficie diminue de près de 20%, sa
position géographique s’est déplacée littéralement vers l’ouest, au profit de l’URSS et au
détriment de l’Allemagne. Il s’agit de ce que Rodolphe De Koninck qualifie de «plus
formidable opération foncière de l’histoire» (De Koninck, 1999 : 70). Mais suite au
19
«partage de l’Europe » qui suivit la Seconde guerre mondiale, les frontières se stabilisent
pour une période d’une cinquantaine d’années, soit celle que l’on appelle généralement la
Guerre froide. Mais depuis la fin des années 1980, de grands changements s’opèrent dans le
monde des frontières européennes. La frontière idéologico-militaire entre l’Est et l’Ouest
s’affaisse peu à peu, de nouveaux États naissent, comme la République tchèque et la
Slovaquie, des accords repensent le concept entre d’autres États…
Parallèlement à ces bouleversements des XIXème et XXème siècles, la frontière entre la
France et l’Espagne semble d’une certaine stabilité. Son tracé n’aura pas subi de grands
dérangements comme celui de la Pologne, exemple extrême de modification du tracé d’une
frontière. Cependant, il est nécessaire d’y regarder de plus près puisque tout n’est pas aussi
simple qu’il n’y paraît.
Histoire de la frontière franco-espagnole.
Officiellement décidée entre Mazarin pour le compte de la couronne de France et Luis de Haro pour la partie espagnole, c’est en 1659 que la chaîne des Pyrénées est choisie comme frontière entre les deux royaumes. Objectivement, il semble s’agir del’exemple parfait dela barrière représentant la frontière naturelle. Pourtant il serait faux de l’affirmer sans nuances, car bien qu’à très petite échelle cela semble être le cas, à moyenne ou grande échelle ce n’est plus vrai, et si l’on ajoute à cela la donnée temporelle, on se rend comptealors de l'illusion totale de cette affirmation. Il nous semble donc nécessaire de remonterdans le temps afin de préciser minimalement l’orogenèse du tracé qui nous concerne. Pour bien saisir la problématique qui sera définie plus en profondeur au chapitre 3, il est important de connaître l’histoire qui a mené à la situation actuelle. D’abord, comme l’écrit Mme Lafourcade, «les Pyrénées ont de tous temps été traversées du sud au nord et du nord au sud par divers peuples : Celtes, Carthaginois, Romains, Vandales,Suèves, Wisigoths, Maures, Francs, Anglais, Français, Espagnoles…» (Lafourcade, 1998 :
3). Il n’est pas lieu ici de faire une exposition élaborée de chacun de ces peuples et de leur lien avec la frontière mais tout de même d’en brosser les grandes lignes,pertinentes pour la compréhension du tracé actuel.
20
De tous les peuples mentionnés, les Romains seraient les premiers à avoir utilisé les
Pyrénées comme limite, celle entre deux réalités administratives de l’Empire. Au nord on retrouve les Gaules et au sud l’Hispanie. La région pyrénéenne donnant sur le Golfe de Gascogne était occupée par neufs peuples dont les ancêtres des Basques, elle fut baptisée par les Romains Novempopulanie. Celle-ci s’étendait donc de part et d’autre de la Bidassoa,la frontière actuelle dans cette région entre la France et l’Espagne. Plus tard, les Wisigothsqui occupèrent la région s’établirent aussi de part et d’autre de la chaîne de montagnes et ne délimitèrent pas clairement leur territoire. Par la suite, la frontière se trouva à l’Èbre, au sud des Pyrénées (actuelle «frontière » entre Euskal Herria et l’Espagne) alors que Charlemagne tentait d’établir une marche d’Espagne. De même, lors de l’occupation de la péninsule ibérique par les Arabes, la «frontière» entre ces derniers et le monde chrétien était au pied de la chaîne montagneuse, au sud, lieu d’où partirent les premières expéditions de la reconquista. C’est à la même époque que se consolida le royaume de Navarre, dont la
frontière sud avec la Castille se trouvait dans la région de l’Èbre et dont la frontière nord se trouvait, quant à elle, autour de l’Adour. Cependant, la frontière revint autour de la Bidassoa lors du décès de Sanche III le Grand alors que le royaume de Navarre fut démembré. Dans les régions plus montagneuses, les restants du royaume de Navarredemeurèrent de part et d’autre des Pyrénées jusqu’en 1512, où il fut séparé en deux. Maisles limites entre ces deux Navarres ne furent pas clairement établies. Il faut attendre encoreprès de 150 ans avec la consolidation des États espagnol et français pour que soit signé letraité des Pyrénées, mentionné plutôt. Voilà donc brièvement les événements qui précèdentcette décision. Cependant, de 1659 à aujourd’hui, la frontière ne s’est pas maintenue tellequelle.
Premièrement, le traité des Pyrénées fait de la chaîne de montagnes la limite entre les deux royaumes sans en préciser les modalités. Il a d’abord servi à la réconciliation des deux royaumes, réconciliation scellée par le mariage de Louis XIV avec l’infante Marie-Thérèse à Donibane Lohizune l’année suivante. Outre l’échange de quelques territoires clairementdu «mauvais» côté de la montagne, aucune délimitation précise ne fut conduite. Ce traité qui devait engendrer la paix fut donc dès les débuts source de conflits entre les différents utilisateurs des pâturages, du bois et des cours d’eau dans les vallées montagneuses.
21
Pourtant il existait, et ce depuis le XIème siècle, des accords reconnus, ceux de «lies et
passerie» pour gérer ce type de querelles. Il résulte du traité de 1659 une frontière linéaire à petite échelle mais à grande échelle cette frontière prend de l’épaisseur non négligeable,tant au niveau géographique que politique, comme en témoigne ce commentaire de Jean-Pierre Allinne : «Il demeure que les valléens des deux versants de la frontière semblent ignorer les tracés politiques imposés. […] Les coutumes de lies et passeries ont bien tracé de véritables frontières intérieures et transfrontalières, ignorant la ligne de crête. Les cols ont constitué davantage des lieux de contacts que des clivages géo-économiques. Il existait bien des entités valléennes chevauchant les tracés politiques» (Allinne, 1998 : 36). C’estd’ailleurs ce qu’illustre parfaitement Maïté Lafourcade lorsqu’elle écrit que la frontièren’est plus la crête de la chaîne de montagnes mais elle se trouve à ses pieds, au débouché des vallées, vers la plaine (Lafourcade, 1998 : 13). La réalité montagneuse explique en quelque sorte la nécessité de s’organiser dans un espace difficile antérieurement à l’organisation politique et territoriale des États français et espagnol. Ainsi, au-delà des conflits inter-valléens, de profondes solidarités se créent entre celles-ci. C’est entre autres ce qu’illustrent les rapports entretenus entre elles lors de la Guerre de succession d’Espagne. Ainsi : «Chaque vallée s’engageait à avertir le voisin d’outre frontière et à laisser le temps suffisant aux résidents de l’autre nation pour regagner pacifiquement leur vallée d’origine» (Allinne, 1998 : 37).Sur le tracé directement, une enquête est lancée en France en 1795 sur les limites et les divisions territoriales de la France de 1789. Cette étude en vient à la conclusion qu’il est impossible de fixer avec précision les frontières qu’avait la France au moment de la Révolution. À cette époque précise, les provinces du Bigorre et du Béarn demandent que soient fixées les frontières, entre autres avec l’Espagne, source de conflits et d’escarmouches régulières. Ce ne sera pas fait. Les guerres révolutionnaires, qui provoquent quelques troubles dans la région, font bouger les frontières par des invasions réciproques entre les deux États. En 1795, le traité du 14 juillet reprit la ligne de partage des eaux dans les Pyrénées comme frontière mais ceci resta sur papier et jamais de démarcation
22
La frontière changea encore alors que Napoléon tenta d’élargir le territoire de l’Empire enenvahissant le nord de l’Espagne pour annexer les différentes provinces. Ce fut là encore un échec et la frontière est revenue dans les Pyrénées.
Cependant, il est à noter que, malgré le fait que les Pyrénées furent prises comme frontière entre les deux royaumes dès 1659, il faut attendre 1872 pour que la frontière douanière passe de l’Èbre à la Bidassoa. Et jusqu’à la Révolution, les provinces d’Iparalde commercent plus avec leurs soeurs d’Hegoalde qu’avec les autres provinces du royaume deFrance. Ainsi, la frontière entre la France et l’Espagne dans la région basque n’a pas suivi un cours régulier. Bien que son tracé actuel remonte à 1659 dans sa direction générale, il faut attendre la fin du XIXème siècle pour qu’il se stabilise. Il ne s’agit là que d’un aperçu de l’histoire qui entoure cette frontière. Il n’est pas lieu ici d’en dire d’avantage puisque cen’est pas à cet aspect historique que se consacre cette recherche mais bien à sa dynamiqueactuelle. Cependant, il est important que le lecteur garde à l’esprit ces constantes
modifications, autant quant au tracé qu’en lien avec la valeur qu’elle a eu au cours des ans pour les populations locales.
Méthodologie
Concepts : définitions.
Plusieurs concepts seront abordés dans cette étude. Le concept central qui sera utilisé et
autour duquel l’étude s’articule est celui de frontière. Il existe plusieurs représentations de
la frontière, de la marche frontière au front pionnier, en passant par le front proprement
militaire. Dans le registre linguistique de la langue française, le mot frontière peut recouvrir
plusieurs significations. Nous ne pouvons pas nous en remettre à différents vocables
comme nos voisins anglo-saxons qui disposent de deux termes soit «boundary» et
«frontier», signifiant respectivement frontière et zone frontalière. Il n’en reste pas moins
23
que la frontière est un objet éminemment politique (Gonon, 2001; Jouve, 1994; Pradeau,
1993). Il est donc nécessaire de bien définir le type de frontière auquel nous faisons face.
R. Kleinschmager relève une caractéristique majeure de la frontière, celle de servir de
limite à la souveraineté d’un État. Il rajoute que c’est la «limite géographique précise de
l’application du droit souverain et de l’activité des administrations chargées de mettre en
oeuvre le droit» (Kleinschmager, 1998 : 146). Dans le même esprit, Yves Lacoste définit la
frontière comme la ligne qui forme la limite du territoire d’un État, c’est la ligne de
séparation et de contact entre un ou plusieurs États (Lacoste, 1993 : 650). Quant à lui,
Aymeric Chauprade explique dans son dictionnaire de géopolitique, que «tout État est
inscrit dans un territoire circonscrit par une frontière, condition de son existence et de sa
sécurité» (Chauprade, 1998 : 508). Enfin, un auteur clef de l’étude des frontières nous
donne une définition complète qui servira de base pour la réflexion dans le cadre de cette
étude. Il s’agit de Michel Foucher qui définit les frontières comme «des structures spatiales
élémentaires, de forme linéaire, à fonction de discontinuité géopolitique et de marquage, de
repère, sur les trois registres du réel, du symbolique et de l’imaginaire» (Foucher, 1991 :
38). De ces différents angles d’approches de cette réalité qu’est la frontière, il se dégage un
caractère important, soit le principe de linéarité. C’est donc autour de cette conception de la
frontière, cette ligne qui enveloppe le territoire de l’État, que s’articulera l’étude. C’est
l’une des plus représentatives et c’est sur ce modèle qu’est représentée celle qui fait l’objet
du travail, c’est-à-dire la frontière franco-espagnole.
Ensuite, il est nécessaire de définir les fonctions de cette frontière puisque c’est à cela que
s’attaquent les hypothèses de recherche. C’est le modèle élaboré par Guichonnet et
Raffestin (1974) qui sera retenu. Il a l’avantage d’être clair et précis puisqu’il définit les
fonctions de la frontière en trois points principaux soit la fonction légale, la fonction fiscale
et la fonction de contrôle. La première «signifie qu’en deçà d’une ligne politique
démarquée, voire seulement délimitée, prévaut un ensemble d’institutions juridiques et de
normes qui règlent l’existence et les activités d’une société politique.» La seconde a pour
objectif de «défendre le marché national en prélevant des taxes sur les produits étrangers. »
Un peu simple, il serait pertinent de la compléter avec entre autres le droit de prélever des
24
taxes et des impôts sur le territoire. Enfin, la dernière, celle de contrôle, «a pour dessein de
surveiller les hommes et les biens qui franchissent la frontière.» À ces fonctions
principales, les auteurs en ajoutent deux secondaires, les fonctions militaire et idéologique.
La première, même les auteurs, qui écrivent en 1974, conviennent de sa désuétude dans le
contexte européen des guerres modernes. Pour ce qui est de la seconde, la fonction
idéologique, il est nécessaire de la définir puisqu’elle se retrouvera au centre des
discussions sur les réponses à apporter à la question de recherche. Entre autres, Guichonnet
et Raffestin qui ne l’explique que par des exemples (rideau de fer, cordon sanitaire…)
écrivent que : « Cette fonction idéologique nous rappelle que la frontière n’a pas seulement
une dimension spatiale mais encore une dimension temporelle. Cette fonction idéologique,
en créant deux mondes, crée aussi deux «durées», deux «temps»» (Guichonnet, Raffestin,
1974 :53). Nous pourrions donc définir la fonction idéologique de la frontière comme
l’utilisation de cette dernière à des fins idéologiques, pour le marquage du territoire, la
délimitation de l’espace où s’exerce la souveraineté nationale. Celle-ci produit des effets
dont font état les auteurs comme une différentiation temporelle par exemple, mais qui ne lui
est pas exclusive.
Il est toutefois nécessaire de préciser qu’il ne s’agit que d’un modèle et qu’en cela il ne lui
soit pas possible d’être parfait. C’est pourquoi il est judicieux, et comme il s’agit du
concept clef sur lequel se base le questionnement de cette étude, de le compléter avec le
modèle élaboré par Emmanuel Gonon (Gonon, 2001), tout aussi clair et précis, en trois
points : 1-Fonction classique, à la fois politique et stratégique de la frontière dans les
relations interétatiques. 2-Fonction idéologique, liée aux discontinuités politiques
observables de part et d’autres de la limite. 3- Fonction oppressive, ou perçue comme telle,
par des acteurs non étatiques en position transfrontalière ou pas, différenciés par des
critères ethniques, linguistiques ou religieux. Ceux-ci ne sont que des modèles élaborés
dans des circonstances particulières, dans le cadre d’études précises, mais ils seront d’une
aide précieuse pour analyser la frontière qui fait l’objet de cette recherche. Ils permettront
de mettre en perspective la frontière franco-espagnole et serviront de point de comparaison
afin de mieux comprendre notre objet d’étude.
25
Il reste un aspect du concept de fonction des frontières qui doit être précisé. Les auteurs
nomment différentes fonctions, les expliquent par différents exemples dans des cas
particuliers. Il reste cependant une ambiguïté; celle qui se manifeste lorsqu’on parle des
effets des frontières. C’est une ambiguïté qui doit être éclaircie puisqu’elle est au centre de
notre analyse. Une frontière peut être défonctionnalisée, en tout ou en partie, sans que les
effets des anciennes fonctions n’aient disparus. Des impacts sur les mentalités, dans les
esprits ou sur les habitudes de vie ne disparaissent pas instantanément lorsque l’on suspend
ou annule une fonction d’une frontière. Il semble juste de penser par exemple que plus une
fonction a produit un effet qui s’est ancré dans la quotidienneté des frontaliers, plus sa
disparition demandera des efforts et sera échelonnée dans le temps. Ensuite, il est possible
d’affirmer qu’une fonction particulière est mise en oeuvre par un État afin de produire un
effet bien précis. Cependant, cette fonction crée inévitablement d’autres effets, non
recherchés au départ par les acteurs concernés. On pourrait préciser cette affirmation par un
exemple simple. La fonction fiscale présentée par Guichonnet et Raffestin doit produire un
effet recherché, soit celui de favoriser le marché national. Cette fonction se traduit entre
autres par l’utilisation de tarifs douaniers sur les produits arrivants de l’étranger, les
empêchant de représenter une concurrence trop forte sur la production nationale. Cette
fonction crée des effets autres que ceux voulus comme un marché illicite transfrontalier,
des habitudes de consommation particulières, des mouvements pendulaires d’acheteurs qui
traversent la frontière pour se procurer des biens, etc. Il apparaît donc important de faire la
différence entre les effets et les fonctions de la frontière.
À la lumière de cette réflexion et des explications des auteurs retenus, nous pouvons définir
les fonctions d’une frontière comme des attributs accordés à cette dernière en utilisant des
moyens de l’administration de l’État afin de produire un ou des effets qui permettent
d’atteindre un but fixé par l’État en question.
Le concept de coopération transfrontalière sera définit comme «tout type d’action concertée
entre des institutions publiques de deux (ou plusieurs) États voisins, appliquée dans des
zones ou des territoires situés des deux côtés de la frontière, dans le but de renforcer les
26
relations de voisinage entre ces États et leurs collectivités territoriales respectives par
l’utilisation de tous les moyens de coopération possible» (Castro Ruano, 1997).
Enfin, il sera question de territoires puisqu’en géopolitique il est question de relations de
pouvoir sur des territoires. Ils seront définis comme «des espaces construits socialement et
symboliquement, traversés par des relations de pouvoir et vécu par des populations»
(Boure, 1996) Ce à quoi on pourrait ajouter ce que Gottmann en dit : «Dans le monde
cloisonné de la géographie, l’unité politique, c’est le territoire. Que ce soit l’ensemble du
territoire national d’un État ou bien l’ensemble des terres groupées en une unité qui dépend
d’une autorité commune et jouit d’un régime donné, le territoire est un compartiment
d’espaces politiquement distincts de ceux qui l’entourent.» (Gottmann, 1952, p. 70, cité
dans Prevelakis, 1996)
J’entends par défonctionalisation des frontières le phénomène engendré par la coopération
entre deux États ayant une frontière commune et qui débouche sur la suspension de
certaines des fonctions de cette frontière.
Méthode de cueillette des données.
La première source de données est bibliographique. Il est question en premier lieu de faire
le relevé des connaissances sur les questions de frontières à l’heure actuelle dans l’Union
européenne et de les mettre en adéquation avec celles du Pays basque. Ensuite, une portion
appréciable de documents officiels est étudiée, ce qui devrait permettre de mieux
comprendre les positions des autorités et les compétences réelles des diverses entités, en
particulier le GEIE1 Agence transfrontalière de l’Eurocité basque pour analyser
l’interaction qui se développe avec la frontière. Une autre portion de documentation est
recherchée auprès des mairies de la Communauté d’agglomération de Bayonne-Anglet-
Biarritz et de la ville de San-Sebastián, les deux entités formant l’agglomération
transfrontalière de l’Eurocité basque. Ceci permettra entre autres de vérifier les projets
transfrontaliers réalisés et ceux en cours de réalisation. Ces observations de la réalité
concrète permettront d’amener de premiers éclaircissements à notre problématique en
1 Groupement européen d’intérêt économique.
27
faisant un état des lieux de la situation de la coopération transfrontalière. Cet état des lieux
observé sur le terrain permettra de voir quelles sont les fonctions de la frontière encore
actives aujourd’hui. Cela nous amènera ensuite à mieux comprendre la place de la frontière
parmi toutes les données de la coopération transfrontalière, ses liens avec l’Eurocité et les
dynamiques qui en découlent. Concrètement, nous allons voir si des domaines de
coopération ne sont pas permis, sont ralentis ou doivent être faits de façon particulière à
cause de certaines fonctions de la frontière. Ainsi cela nous donnera des indices sur les
fonctions de la frontière.
La documentation orale est de deux ordres, premièrement de sources officielles, les mêmes
que pour la documentation écrite, c'est-à-dire les autorités locales impliquées dans la
coopération transfrontalière dans le cadre de l’agglomération transfrontalière Bayonne-San-Sebastián (l’Eurocité basque) afin de faire ressortir leur point de vue sur les fonctions de la frontière et plus particulièrement celles qui interagissent ou non avec la coopération transfrontalière. Quels défis ont-ils dû relever pour arriver au point où ils en sont dans la coopération transfrontalière? Par leur discours, ces personnes ressources devraient être à même de nous informer sur les fonctions actives de la frontière, c'est-à-dire celles qui les ont amené à poser des gestes concrets directement liés à l’administration frontalière.
Ensuite, une seconde portion de source orale est recueillie afin d’avoir une opinion avec unpeu de recul sur le sujet auprès de chercheurs qui s’intéressent à cette question, notamment à l’université de Paris 8, à l’Institut français de géopolitique, et à l’Institut d’étudespolitiques de Bordeaux. Un chercheur de la Mission opérationnelle transfrontalière, un organisme paragouvernemental travaillant sur toutes les questions de coopérations transfrontalières en France, a aussi fait l’objet d’un entretien à Paris au début du mois de juillet 2004. Enfin, deux mois de vie dans la régiontransfrontalière m’ont permis de voir lecomportement général des populations locales et de tester partiellement les hypothèses. En traversant la frontière et en observant ses effets dans le paysage, dans les habitudes des gens, dans l’aménagement et l’offre de différents services, notamment les transports en commun, j’ai pu me rendre compte dans quelle mesure le territoire est intégré de façon
28
transfrontalière. Cela m’a permis de déceler en partie si des fonctions sont perceptibles par le public et la population locale en générale. Au retour de la période de terrain ces données ont été analysées afin de répondre à la problématique et ainsi vérifier quelles sont les fonctions de la frontière franco-espagnoledans la région de l’Eurocité basque. Les éléments d’analyse retenus seront au nombre de
trois. Il s’agit de projets de coopération au sein de l’Eurocité avancé par le «Livre blanc» etpour lesquels il est possible de trouver de la documentation. Il s’agit principalement de lagestion transfrontalière du transport en commun. Il s’agit d’un potentiel réseau transfrontalier et comme l’écrivait B. Jouve : «La maîtrise politique des réseaux conduit à maîtriser les territoires sur lesquels ils s’appliquent.» (Jouve, 1994 : 16). Les deux autres éléments d’analyse seront le domaine sanitaire et la gestion des déchets domestiques. Évidemment, comme ce sont les projets qui semblent les plus avancés, il est possible que cela influence les données positivement vers notre hypothèse. Nous devrons donc en tenir compte lors de l’analyse finale et l’interprétation des résultats.D’autres obstacles doivent être pris en compte pour ce qui est de la collecte des données,particulièrement en ce qui a trait aux données d’entrevues, aux sources orales. Lors de la période de terrain, il a été possible de recueillir des informations d’une très grande importance auprès de certains acteurs clés ayant traits à la frontière. Cependant, du fait de l’époque où la recherche a eu lieu, c'est-à-dire en période estivale, quelques personnes n’ont pu être rencontrées. Malgré des relances par courrier auprès de ces acteurs, il n’a pas étépossible d’assurer un suivi. Certaines données sont donc manquantes et nous devrons entenir compte lors de la discussion des résultats.
Problématique
La question de recherche.
Cette première étape de défrichement méthodologique étant derrière nous, il est temps de se
lancer dans la procédure de définition d’une problématique de recherche plus précise. Basé
sur la réflexion faite dans les pages précédentes, nous pouvons détailler un argumentaire et
29
une logique nous menant à une question précise à laquelle ce travail tentera de répondre. Le
tout précédé de l’exposition de la pertinence et des justifications d’un tel sujet d’étude.
Intérêts de la recherche
L’Union européenne (UE) est le regroupement le plus intégré de toutes les tentatives
d’association sur le plan international. Aucun des autres grands ensembles politicoéconomiques
connus (tel l’Aséan, le Mercosur, l’Aléna ou le Pacte andin par exemple)
n’atteint la profondeur de l’UE. Cela étant, il semble pertinent d’étudier l’Europe pour
analyser et mieux comprendre les raisons mais surtout les conséquences de cet
approfondissement sur les fonctions des frontières à l’intérieur même de cet espace. Par la
suite, cet exemple pourra servir de référence et de point de comparaison dans le cadre
d’autres études. De plus, il est à noter que le niveau d’autonomie du Pays basque en
Espagne, que lui accorde le statut de Guernica de 1979, est unique en Europe. Il s’agit de la
région la plus autonome d’Espagne, plus encore que la Catalogne, mais peut-être aussi
d’Europe (Elorza, 2003). Le statut de Guernica lui accorde «de pleins pouvoirs dans des
domaines tels que les infrastructures routières ou hydrauliques, la promotion économique et
industrielle, la formation ou l’aménagement du territoire» (www.euskadi.net, site officiel
du Gouvernement basque). De plus le Concierto económico lui permet de négocier d’égal à
égal, selon sa capacité à payer, le versement des impôts au gouvernement central. Ainsi,
«son pouvoir fiscal est important, supérieur à celui de nombreuses régions de pays
fédéraux» (Ithurralde, 2002). Enfin, le Pays basque possède son propre service de police, la
Erzaintza, un corps de plus de 7000 hommes.
Aussi, nombre de recherches ont déjà été effectuées sur les différentes régions frontalières.
La plupart des frontières entre la France et ses voisins ont donc fait l’objet de maintes
études. Il existe cependant une certaine lacune dans les travaux de recherche sur la portion
basque de la frontière. La documentation sur les relations avec la Catalogne est déjà plus
riche. Certes, plusieurs travaux ont été faits sur la question basque, sa question nationale,
ses rapports avec Madrid, son gouvernement autonome, ETA2 etc. Cependant peu ont été
2 Euskadi ta Askatasuna, Pays basque et liberté, groupe indépendantiste utilisant la force armée.
30
faits en prenant une approche géographique de la région comme un espace transfrontalier
dont la dynamique est influencée par la frontière et qu’ainsi celle-ci est susceptible de venir
en modifier l’énergie. De plus, le «caractère innovateur » (Wilmars, 2004) de l’Eurocité
basque rend son étude encore plus pertinente puisqu’elle peut servir de point de repère pour
le développement de la coopération transfrontalière et des connaissances sur les frontières
en Europe.
Ainsi, cette étude pourrait avoir des retombées à la fois en ce qui a trait à la dynamique des
régions frontalières de l’Europe mais, à plus large échelle, sur la dynamique des frontières
entre les États dans l’UE. Bruxelles, en tant que capitale européenne, met beaucoup
d’énergie au développement de la coopération transfrontalière. L’étude d’une
agglomération transfrontalière comme l’Eurocité basque permettra de mieux comprendre
les conséquences de cette dynamique et ses effets sur les frontières interétatiques. Pour les
populations locales, une bonne connaissance de la dynamique frontalière est primordiale
dans l’élaboration de plans d’aménagement du territoire, de plans de développement… qui
se veulent, à l’heure de l’Europe, à vocation transfrontalière. C’est particulièrement le cas
de la construction de l’agglomération transfrontalière basque. Celle-ci est peut-être un
exemple de nouvelles frontières que l’on pourra retrouver en Europe. Il semble donc
pertinent, et c’est l’objet de ce travail, de «redéfinir» le concept de frontière dans sa portion
géographique située au coeur de l’Eurocité basque.
Une problématique précise
Dans le contexte actuel, il devient de plus en plus intéressant d’étudier les frontières.
Pendant plusieurs années il sembla vain d’aborder ce sujet de géographie politique tant le
monde était figé dans la Guerre froide. Dans l’«équilibre de la terreur» comme on pouvait
lire dans les journaux de l’époque, qui s’était installé entre l’Est et l’Ouest, entre le bloc
soviétique et le monde capitaliste, le principe d’intangibilité des frontières tel que manifesté
par la convention d’Helsinki, reléguait cet objet d’étude à un rang second. Les deux forces
hégémoniques camouflaient les tensions frontalières possibles ou les remises en cause de
certains tracés, afin de préserver l’apparence de cohésion au sein de chacun des deux blocs.
Mais depuis les années 1990, l’étude des frontières revient au goût du jour. De la chute du
31
mur de Berlin et la réunification allemande à la crise des Balkans en passant par le
morcellement de l’ex-URSS, la multiplication des nouvelles frontières de la dernière
décennie du XXème siècle réactive le sujet.
À l’opposé, les pays membres de l’Union européenne se trouvent dans une dynamique de
redéfinition des fonctions de leurs frontières communes. C’est donc dans le contexte de
l’approfondissement de l’Union européenne, avec entres autre l’entrée en vigueur de la
monnaie unique (l’Euro) que s’ancrera la recherche. La mondialisation des marchés oblige
de revoir certaines des fonctions des frontières comme en témoigne le discours de deux
auteurs pour qui un débat est lancé sur la valeur et le rôle à accorder à celles-ci dans le
contexte planétaire actuel : «La technologie nucléaire, les fusées, les possibilités
d’observation d’un territoire étranger par les avions et les satellites, rendent la frontière de
moins en moins efficace. Le développement économique a intensifié les échanges, donc
l’interdépendance. […] L’urbanisation et surtout la métropolisation conduisent à la
constitution de liens qui transcendent les frontières. Des réseaux comme ceux des sociétés
multinationales se constituent, réseaux qui sont peu limités par le territoire et par la
souveraineté nationale.» (Prevelakis, 1996) Dans un cadre très avancé comme celui de
l’Union européenne, cette question devient encore plus importante. « Il [l’exemple
européen] est de plus en plus animé de multiples flux, de modes, de tendances, de projets
politiques qui se diffusent à travers les frontières étatiques. Ces «passes murailles» donnent
sens aux notions de mondialisation, de régionalisation, d’intégration supranationale. Les
frontières perdent alors de leur étanchéité, de leur linéarité aussi.» (Renard, 2002). On y
parle de la construction d’un marché unique auquel doit correspondre un territoire unique.
Dans ce contexte de réflexion, les frontières étatiques se voient remises en question par la
création de sous-ensembles à l’intérieur du cadre européen mais chevauchant les frontières
et s’étendant à deux États.
On voit se former des eurorégions, des régions de coopération transfrontalière, où s’exerce
une plus ou moins grande intégration des structures. On peut parler par exemple du pays de
Gex avec la Suisse ou de «l’eurégio», croisement entre l’Allemagne, la Belgique et les
Pays-Bas. Dans cet esprit de collaboration régionale transfrontalière généralisée en Europe,
32
où l’on voit les fonctions de la frontière se modifier, l’exemple du Pays basque est un cas
particulier. Il ne s’appuie pas comme c’est le cas par exemple de «l’eurégio», sur un
différentiel économique comme des hauts salaires en Allemagne mais des logements plus
abordables en Belgique. Aussi, sans la frontière offrant des opportunités de travail mieux
rémunéré en Suisse et une vie à moindre coût en France, il n’est pas certain que la région
genevoise se serait développée tel qu’elle l’est aujourd’hui.
Il existe, dans le cas du Pays basque, une volonté politico-culturelle de coopération ne
s’appuyant pas sur un profit mutuel causé par un différentiel mais sur une volonté de
certains intervenants d’harmoniser la vie de part et d’autres de la frontière. Le
développement de la coopération transfrontalière dans le cadre de l’Eurocité basque
s’inscrit dans une concurrence entre différents pôles d’attraction au niveau européen,
notamment pour les réseaux de communications, routiers ou ferroviaires entre la péninsule
ibérique et le nord de l’Europe. Pour le Pays basque et l’Eurocité, cette concurrence se fait
entre autres avec l’axe Catalogne-Midi-Pyrénées (Fourquet, 1994) puisque la circulation se
fait plus facilement aux extrémités des Pyrénées. De plus, le récent élargissement de
l’Union à certains pays de l’Europe dite de l’Est déplace le centre de gravité dans cette
direction rendant ce pôle atlantique basque encore plus important pour le développement de
la région. Comme en témoigne le Livre blanc de l’Eurocité, la coopération se voit entre
autres motivée par des difficultés communes de part et d’autres de la frontière comme le
déclin de la pêche, de l’agriculture ou la marginalisation face à leur capitale respective.
Dans ce contexte où il semble y avoir une certaine intégration à plusieurs niveaux de part et
d’autres de la frontière, où le Livre blanc propose la gestion transfrontalière de certains
services publics afin de rationaliser le dédoublement d’infrastructures, la frontière entre la
France et l’Espagne demande à être étudiée de façon particulière. Entre autres,
l’intensification de la coopération et l’apparent «gommage » de la frontière, pour utiliser
une expression critiquable3 mais largement répandue, nous obligent à aller voir de plus près
ce qu’il en est vraiment.
3 Critiquable parce qu’il n’est pas possible d’effacer totalement la frontière, bien qu’elle puisse être largement
défonctionalisée il restera des effets encore visibles, dans l’aménagement urbain, l’architecture ou et
surtout, dans les mentalités…
33
Ainsi, cette étude sera motivée par une question de recherche bien précise, pouvant nous
éclaircir sur la problématique qui vient d’être explicitée. Nous chercherons donc à savoir,
dans quelle mesure la coopération transfrontalière et la dynamique de la construction
européenne ont-elles fait évoluer la fonction légale de la frontière et la façon dont elle est
vécue par les acteurs locaux ?
Ainsi, Marie Pascale Zanettin explique que : «Les tenants de la coopération dans l’espace
basque ont élaboré un plan d’action destiné à faire de l’agglomération qui s’étend de
Bayonne à Saint-Sébastien une véritable conurbation internationale qui transcenderait la
présence de la frontière» (Zanettin, 1997). L’Eurocité devrait permettre une plus grande
cohérence dans cet espace urbain transfrontalier en mettant en commun des atouts
permettant une meilleure gestion et l’assurance d’équipements et de services d’une ville
européenne de taille moyenne dans un contexte transfrontalier (Wilmars, 2003). Il semble
donc pertinent de s’interroger à savoir s’il existe des fonctions à cette frontière et quelles
sont-elles.
Revue de la littérature
«L’Europe a beaucoup apporté au Pays Basque : L’adhésion de l’Espagne à la
communauté en 1986 est l’aboutissement d’une longue marche pour la suppression de fait
de la frontière entre Iparalde et Hegoalde. Ceci se confirme sur le plan de la libre
circulation des marchandises et des services, mais aussi avec le libre passage des hommes
et des idées.» Alain Lamassoure, Ministre délégué aux affaires européennes.
La coopération transfrontalière au Pays basque est soumise aux aléas de la construction
européenne. Une première étape de réflexion se situe donc à ce niveau. Ainsi, la frontière
entre la France et l’Espagne représente une dyade interne à l’espace Schengen, considéré
comme un laboratoire de la libre circulation. (Herblay, 1998). À terme, tous les pays
membres de l’Union européenne sont d’avis qu’il est nécessaire de travailler à la
34
suppression de tous les contrôles aux frontières internes.4 Les frontières sont donc en
mutation, elles changent (Reitel, et alii. 2002). Ceci amène à repenser le concept. La
conception de la frontière-ligne semble jugée par certains comme étant dépassée dans le
contexte de la coopération transfrontalière fortement encouragée par la construction
européenne et ses différentes institutions. Cette conception cède donc la place à des
réflexions chez nombre d’auteurs sur les nouvelles formes qu’elle peut prendre (Arbaret-
Schultz, 2002; Labayle, 1998; Reitel, 2002). L’idée, à différents niveaux, de la disparition
ou non des frontières intérieures de l’Union européenne, entre les États membres, est
analysée dans le cadre d’une réflexion en cours chez plusieurs auteurs pour tenter de mieux
comprendre ce phénomène. Cette réflexion se fait selon différents angles d’approche.
Que ce soit des réflexions autour de l’espace Schengen et de son principe de libre
circulation qui affecte les frontières dans leur fonction de contrôle de la circulation
(Herblay, 1998), de l’article 8a de l’Acte unique5 qui «propose la réalisation d’un marché
conçu comme un espace dénué désormais de frontières intérieures» (De Castro-Ruano,
1997; puis aussi Zanettin, 1997; Labayle, 1998), ou encore en lien avec la construction
européenne de façon générale où les frontières sont étudiées dans le contexte de leur
ouverture au sein d’une Europe en mutation (Arbaret-Schultz, 2002; Darré, 1997;
Dieckhoff, 2000; Palard et alii., 1997; Ramonet, 1999; Reitel, 2002; Uhaldeborde, 1994…),
nombres d’auteurs évaluent les circonstances de cet «effacement» plus ou moins profond de
la frontière. Mais des réserves doivent être faites en ce qui concerne la disparition totale des
frontières. La fin des contrôles ne signifie pas la suppression des contraintes (Herblay,
4 Le Marché unique européen, Office des publications officielles des communautés européennes,
Luxembourg, 1996.
5 Article 8a : Article 8 A : 1. Tout citoyen de l'Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le
territoire des États membres, sous réserve des limitations et conditions prévues par le présent traité et par les
dispositions prises pour son application. 2. Le Conseil peut arrêter des dispositions visant à faciliter l'exercice
des droits visés au paragraphe 1; sauf si le présent traité en dispose autrement, il statue à l'unanimité sur
proposition de la Commission et après avis conforme du Parlement européen.
Déclaration relative à l’article 8a
Par l'article 8 A, la conférence souhaite traduire la ferme volonté politique de prendre avant le 1er janvier
1993 les décisions nécessaires à la réalisation du marché intérieur défini dans cette disposition et plus
particulièrement les décisions nécessaires à l'exécution du programme de la Commission tel qu'il figure dans
le livre blanc sur le marché intérieur. Source : http://europa.eu.int/abc/obj/treaties/fr/frtoc.htm, 05/03/04.
35
1998; Raffestin, 1992). Il reste, dans les habitudes et dans les mentalités entre autres, mais
aussi en lien avec le droit positif des États, des effets de la frontière (Raffestin, 1974;
Zanettin, 1997). «Même lorsqu’elles [les frontières] semblent complètement
défonctionalisées, donc apparemment sans effets sur la quotidienneté vécue, elles
continuent à souligner des différences légales, sans lesquelles s’installerait le chaos»
(P.Girerd, L’Acte unique : vers une Europe sans frontières?, cité dans Zannetin, 1997). Ce
à quoi nous pourrions rajouter que dans tous les cas où il y a coopération, l n’est pas
possible de séparer les structures de régulation sociale des structures de régulation des
territoires (Saez, 1997).
Ce phénomène d’effacement de la frontière, ou plutôt de défonctionalisation, puisque
certaines fonctions légales ou de différenciation persistent, vient en corrélation, et c’est là
peut-être une des particularités du tronçon au Pays basque, avec une remise en cause du
modèle français et espagnol de l’État, fortement centralisé (Balme et alii, 1997). Les
autorités basques, tant au sein du PNV (Parti national basque), au pouvoir dans la
Communauté autonome basque, qu’au sein des structures institutionnelles du Nord que sont
le Conseil des élus et le Conseil de développement, sont fortement influencées par la
mouvance de rapprochement inter basque (Chaussier, 1997). Ceci oblige de revoir la notion
d’État en fonction de la nouvelle donne que propose la construction européenne et la place
grandissante des régions et collectivités locales (Darré, 1997; De Castro-Ruano, 1997;
Dieckhoff, 2000; Dressler-Holohan, 1992; Fourquet, 1994; Loughlin, 1997, Saez, 1997).
Ici, la position du PNV est européaniste, c’est-à-dire une Europe des peuples, fédérale
(Fourquet, 1994; Uhaldeborde, 1994) où l’on défend même l’idée de l’anachronisme des
États en Europe (Balme et alii, 1997; Ithurralde, 2002). Il s’agit d’une voie suivie par une
majorité des Basques du nord. Cette fédéralisation de l’Europe permettrait aux peuples
comme les Basques de se soustraire de la tutelle de leurs États (Loughlin, 1997) et ainsi
créer un espace où la frontière «interétatique», mais «intranationale» pour certains, ne serait
plus un obstacle. Pour en arriver là, il faut relever le défi de la coopération autant verticale,
c’est-à-dire entre les différents niveaux d’un même territoire, et horizontale donc entre des
territoires de même niveau. Il faut donc en ce sens transcender les motivations partisanes et
sectorielles pour développer une logique de développement commune. (Saez et al. 1997)
36
Francisco Letamendia écrit que «la collaboration interrégionale entre la Communauté
autonome basque et la région Aquitaine (et, plus récemment, la Communauté forale de
Navarre) a pu surmonter, grâce aux autorités européennes, les limites imposées par les deux
États concernés à la coopération transfrontalière» (Letamendia, 1997). C’est dans ces
circonstances que s’édifie la conurbation Bayonne/Saint Sébastien. Et comme le dit José
Luis De Castro Ruano : «L’impulsion communautaire permet, pour la première fois, la
formation d’une unité sociopolitique qui réduit la Bidassoa au statut non de frontière mais
de simple rivière intérieure» (De Castro Ruano, 1997). Cela pourra se réaliser dans la
mesure où les actions publiques territoriales réussissent à « surmonter des habitudes
ancrées de fragmentation du pouvoir et de reconnaître, plutôt que l’indépendance,
l’interdépendance des territoires » (Saez et al. 1997) L’Eurocité basque serait une véritable
entité qui transcenderait la frontière (Letamendia, 1997; Zanettin, 1997). C’est d’ailleurs ce
que semble vouloir faire comprendre l’Eurocité elle-même en affirmant, dès les premières
pages de son livre explicatif, la «volonté de vivre sans frontière» (Eurocité basque, sans
date : 3).
Ainsi, la littérature nous montre un débat évident sur plusieurs réalités recouvrant la
frontière. Dans le cas du territoire qui nous intéresse, la dyade de la frontière francoespagnole
au Pays basque, le débat se concentre autour de la création d’un espace
transfrontalier. Ce débat nous amène à nous questionner sur la place que peut avoir la
frontière dans cet espace
Objectifs.
Objectifs généraux
De façon globale, l’objectif de cette recherche est de comprendre quelles relations existent
entre la frontière et la coopération transfrontalière dans l’Union européenne dans le cadre
de la construction d’une agglomération transfrontalière comme celle de Bayonne-San-
Sebastián, afin de faire ressortir quelles sont les fonctions de cette frontière.
37
Objectifs spécifiques
- Reconnaître les fonctions de la frontière franco-espagnole au Pays basque dans la région
Bayonne-San-Sebastián.
- Identifier et cartographier les acteurs de la coopération transfrontalière.
- Identifier et cartographier les réseaux transfrontaliers susceptibles d’interagir avec la
frontière.
Présentation de l’hypothèse.
Sur la base de la question posée précédemment 6 et suivant la méthode exposée, nous
tenterons d’amener une réponse pouvant satisfaire les objectifs proposés. En fonction des
résultats recueillis lors de la recherche et de la période d’étude sur le terrain, nous pouvons
dès maintenant avancer une hypothèse, qui orientera la discussion. En se référant aux
modèles des auteurs Guichonnet et Raffestin comme celui d’Émmanuel Gonon, tel que
défini au chapitre 2, nous pouvons croire que : Dans le cadre de l’Eurocité basque, la
frontière franco-espagnole n’a essentiellement qu’une fonction légale c'est-à-dire,
brièvement, celle de délimiter un territoire où s’applique un système juridique. La frontière
a pour fonction dans la région de l’Eurocité de délimiter le territoire où s’applique le droit
français et le droit espagnol. Dans le contexte de la coopération transfrontalière motivé par
la construction européenne, nous pensons qu’il n’y a pas d’autres fonctions qui peuvent être
attribuées à cette dyade. Il reste certainement des effets que la frontière a produit et qui
resteront gravé longtemps dans le quotidiens des frontaliers mais nous croyons qu’il ne
s’agit pas là de fonctions de la frontière au sens où nous les avons défini plus tôt.
6 Dans le cadre de la construction européenne et plus précisément dans le contexte de coopération
transfrontalière instaurée au sein de l’Eurocité basque Bayonne-San-Sebastian, quelles sont les
fonctions de la frontière franco-espagnole au Pays basque?
38
Définition du territoire à l’étude.
La construction politico-territoriale
Il n’est pas évident de faire l’histoire du Pays basque, peu d’auteurs s’y sont essayés.
Aujourd’hui, l’Euskadi, la forme la plus avancée de ce que pourrait être un Pays basque,
n’existe que depuis 1979 et ne regroupe pas tous les territoires historiques. Il apparaît donc
plus aisé de faire l’histoire du peuple basque puisque celui-ci existe, selon les auteurs,
depuis toujours, plus ou moins quelques années. Je m’explique. Des Russes, Alexei
Mandeleyev et Alexander Kiknadze, par des similitudes entre l’Euskara, la langue basque,
et des dialectes géorgiens, feraient remonter les origines du peuple basque au Caucase d’où
il aurait migré en direction des Pyrénées vers 1500 avant J.-C. (Heiberg, 1989). Certaines
légendes vont jusqu'à les faire venir de l’Atlantide. Les études les plus sérieuses affirment
que les Basques d’aujourd’hui seraient les descendants de peuples de certaines régions
européennes qui remontent jusqu’au paléolithique (50 000 avant J.-C.) (Rudel, 1985).
C’est, à l’heure actuelle, la théorie la plus largement acceptée. Les Basques eux-mêmes se
définissent comme le plus vieux groupe humain d’Europe. Ceci peut être motivé par un fait
biologique impressionnant. Il s’agit du mystère de son sang. En effet, 57 à 64% des
Basques sont du groupe sanguin O et seulement 2% du groupe B, faisant d’eux «les plus
Occidentaux et les moins asiatisés des Européens» (Moruzzi, 1988). Selon la classification
du Dr Streng, cela ferait d’eux des descendants en droite ligne de l’homme de Cro-Magnon
(Moruzzi, 1988).
Ceci, additionné à un mode de transmission des terres particulier, peut expliquer le ciment
et la solidarité de la société basque. Après le passage de la transhumance vers la
sédentarisation, les Basques ont adopté une tradition de legs ne permettant pas la division
du lot familial. En raison des tailles relativement faibles, la totalité des terres passaient aux
mains de l’aîné, garçon ou fille, les autres enfants recevant une compensation souvent
symbolique. Cela a eu pour effet de créer une longue tradition de possession d’une terre
étalée sur plusieurs générations, consolidant ainsi le peuple avec lui-même.
39
Il existe des traces d’occupation du sol qui remontent très loin. Au temps des Romains, il
existait déjà des groupes humains sur les territoires de l’actuel Pays basque. Ceux-ci n’ont
été que très peu romanisés puisque les Romains, qui ont fondé quelques villes d’importance
tel que Bayonne, Oloron ou Dax, n’ont pas pénétré les campagnes, n’assoyant pas leur
pouvoir sur la population rurale de l’époque. Des vestiges tels menhirs, peintures et surtout
cromlech attestent de l’occupation des Pyrénées et des plaines bordant l’Atlantique par ce
qu’il est convenu d’appeler les ancêtres des Basques d’aujourd’hui. Ce qui n’est pas sans
donner des arguments de fierté aux Basques comme étant les plus anciens occupants de la
région.
Toutefois, il faut attendre 778 pour voir entrer les Basques dans l’histoire. Il s’agit de la
célèbre victoire des Basques sur l’armée de Charlemagne à Roncevaux, qui inspira la
Chanson de Roland. Charlemagne, qui cherchait à créer une marche en Espagne afin de
protéger son royaume contre d’éventuelles attaques des Arabes, accepte en cadeau quelques
villes, dont Saragosse, venant de chefs locaux remettant en question l’autorité de l’émir de
Cordoue et cherchant alliance avec les Francs. Mais Al Husayn, commandant de Saragosse,
change d’avis à la dernière minute et défend la ville. Charlemagne plie bagages après deux
mois de siège inutile et, sur le retour, rase les remparts de Pampelune et pille la ville. En
représailles, les Vascons tendent une embuscade dans les Pyrénées, dans la région de
Roncevaux, et anéantissent l’arrière-garde de l’armée carolingienne tuant dans la foulée
Roland, le neveu de Charlemagne.
40
Après cet épisode, on voit apparaître les Basques de façon plus organisée dans l’histoire. La
plus ancienne unité politique basque serait le royaume de Pampelune.
Figure 1 : Détail d’une carte de la péninsule Ibérique de l’an 910 où l’on peut voir le
royaume de Navarre. Source : www.lib.utexas.edu consulté en mars 2005. (avec empreinte
approximative des territoires actuels en blanc)
À la fin du VIIIème siècle, les Banu Qasi, des Wisigoths convertis à l’islam, perdent de leur
contrôle sur la région. C’est dans ces circonstances de troubles entre des attaques franques
et des problèmes internes de l’autorité de l’émir de Cordoue que Inigo Aritza, de
l’oligarchie navarraise, voit son influence grandir. Ainsi, Payne affirme que «Inigo Aritza
founded the independant principality of Pamplona early in the ninth century. This was the
first organized state in Basque History.» (Payne, 1975) Le royaume de Pampelune, qui
prendra plus tard le nom de royaume de Navarre, verra son influence grandir dans la région
41
jusqu’au tournant du premier millénaire. La Navarre s’affirme en tant qu’État indépendant
et chrétien. Elle profitera ainsi de relations avec l’Église et l’Europe catholique faisant
d’elle «…the most advanced of the Hispanic Christian states» (Heiberg, 1989). En
particulier, la modernisation et la renaissance carolingiennes additionnées à la retraite du
Christianisme de l’Hispanie vers les Pyrénées ont placé la Navarre dans une situation
privilégiée. C’est sous le règne de Sancho III el Mayor que le royaume de Navarre connaît
son apogée, expliqué en partie par les influences venant du nord des Pyrénées.
Figure 2 : Détail d’une carte de la péninsule ibérique de l’an 1037 où l’on peut voir
l’expansion, au nord des Pyrénées, du royaume de Navarre. Source : www.lib.utexas.edu
consulté en mars 2005. (avec empreinte approximative des territoires actuels en blanc)
Par des jeux d’alliances et de mariages, Sancho III el Mayor s’empare des royaumes de
Castille et d’Aragon. Après manipulation de souveraineté, on voit apparaître pour la
42
première et unique fois le Pays basque dans sa forme le plus près de celle revendiquée par
les nationalistes du XXème siècle, c'est-à-dire un territoire s’étendant des deux côtés de la
frontière actuelle. Suite au meurtre de son neveu, Sancho ramène la Castille sous sa
souveraineté personnelle. En 1029, il détache les territoires basques de Castille
(grossièrement les provinces actuelles de Gipuzkoa, d’Araba et de Bizkaia) pour les
incorporer directement au royaume de Navarre. Et enfin, comme Payne l’affirme: «For the
next few years all Basque-inhabited territory south of the Pyrénées recognised a single
Basque political sovereignty for the first and last time in history. North of the Pyrénées,
where the Gascons region had long recognised French suzerainty, Sancho temporarily
incorporated some Euskera-speaking territory as well. » (Payne, 1975). (Voir aussi annexe
2 pour une exposition des zones d’occupation bascophones) Il s’agit des provinces de
Labour et de Soule, vicomtés créés par Sancho et correspondants plus ou moins aux
provinces actuelles. Toutefois, ces provinces, comme le royaume de Navarre dans son
expansion la plus grande, ne seront que de courte durée. Dans les années qui suivent la
mort de Sancho, le royaume est séparé en trois et la Castille, tout comme l’Aragon, ne
reconnaît pas l’autorité de la Navarre. Ce sera la fin de toute possibilité d’expansion du
Royaume de Navarre. Néanmoins, il y a eu pendant 6 ans environ, soit jusqu’à la mort de
Sancho III el Mayor en 1035, un Pays basque relativement unifié et libre, correspondant en
bonne partie aux territoires revendiqués par les nationalistes actuels. Donc, le peuple
basque occupe ce territoire transfrontalier depuis plus d’un millénaire.
43
Figure 3 : Détail d’une carte de la péninsule ibérique de l’an 1150 où l’on peut voir
l’évolution territoriale du royaume de Navarre et qui s’apparente au territoire revendiqué
aujourd’hui. Source : www.lib.utexas.edu consulté en mars 2005. (avec empreinte approximative
des territoires actuels en blanc)
Malgré leur manque d’unité et de coordination, les provinces basques ont toujours vécu
dans une relative autonomie, dans un statut d’association plus que de soumission avec les
couronnes de Castille, de France ou d’Aragon. Nous entrons dans la période des fueros. Il
s’agit des règles qui organisent la vie des provinces, qui rythment les moeurs, les activités
courantes, la vie quotidienne des Basques. «Les fueros sont les coutumes de l’Ancien
Régime appliquées par les assemblées locales que le roi de Castille devait jurer de respecter
pour obtenir l’allégeance des provinces basques» (Loyer, 1998-2). Beaucoup plus
profondément ancrés dans la tradition basque que le royaume de Navarre, les fueros
représentent l’autodétermination des Basques. Le fait que les trois provinces basques
formant l’actuel Euskadi se soient associées à la couronne de Castille (le Gipuzkoa en
1200, Alava en 1332 et la Bizkaia en 1379) ne leur enlève en rien leur sentiment d’être
44
différentes. Les rois de Castille ont dû prêter serment de respecter les fueros de chacune des
provinces afin qu’elles acceptent de s’unir, de leur plein gré, au royaume de Castille. Le roi
a dû jurer de respecter les fueros sans quoi il n’est pas certain que les Basques,
particulièrement ceux de Bizkaia, se soient si volontairement associés au royaume de
Castille. C’est sous le chêne de Guernica, emblème s’il en est un de l’autonomie basque,
qu’ont été prêtés les serments. De plus, bien que les fueros soient un modèle largement
castillan, ils ont été appliqués d’une façon particulière chez les Basques. Il ne s’agit à
l’origine que de règles applicables au niveau local, pour les villes et villages. Le fait que
dans les trois provinces basques ils soient appliqués au niveau provincial démontre un
particularisme. De plus ces lois particulières assurant une vaste autonomie aux Basques ont
été en vigueur jusqu’à la fin de la deuxième guerre carliste, en 1876, pour les provinces du
côté espagnol, époque où l’on voit monter les idéologies régionalistes en Catalogne mais
aussi en Galicie et dans les Asturies. Les provinces au nord des Pyrénées, quant à elles, ont
définitivement perdu l’autonomie que leurs conféraient les fueros à la Révolution française
de 1789. Donc malgré la frontière établie comme nous l’avons vu en 1659, les deux réalités
basques ont évolué de façon semblable, avec un code de loi issue d’une même tradition,
pour encore plus de 100 ans après l’établissement de la frontière.
45
Figure 4 : Situation de la Navarre et des territoires basques du nord vers le 14ème siècle.
Source : Internet.
La Navarre sera quant à elle tiraillée entre les différentes forces en conflit dans la région.
Entre autres, la guerre qui oppose la France au royaume de Castille. Elle sera finalement
envahie en 1512 par Ferdinand d’Aragon et Isabelle de Castille, les Rois catholiques, et
ultimement incorporée au royaume unifié d’Espagne. La dynastie navarraise (la lignée
d’Albret) se réfugie sur le versant nord des Pyrénées, dans l’actuelle Basse-Navarre, seul
territoire qui lui reste. En 1589, Henri III de Navarre devient Henri IV Roi de France et de
Navarre. Cette dernière sera définitivement annexée au royaume de France par son fils,
Louis XIII en 1620 par l’Édit d’Union. En 1659, Mazarin signe le Traité des Pyrénées avec
don Luis de Haro sur l'île des Faisans au coeur de la Bidassoa le fleuve frontière, dans la
région d’Hendaye. Louis XIV abandonne ainsi ses droits sur la Navarre espagnole.
Le destin des deux dernières provinces est différent des autres puisqu’il y est intervenu un
troisième joueur, le royaume d’Angleterre, sous la couronne de Henry Plantagenêt, compte
d’Anjou en 1154. Bayonne en profitera d’ailleurs pour développer un port commercial et
militaire. Mais les territoires reviendront à la France à la fin de la Guerre de cent ans. La
Soule y sera officiellement rattachée en 1510 mais tout en gardant une certaine autonomie
et ses fueros.
46
La plupart des fueros furent abolis en Espagne entre 1706 et 1714 par la dynastie des
Bourbons. (Heiberg, 1989) Par contre, comme les Basques supportaient cette dynastie lors
de la Guerre de succession, ils ont pu profiter de sa clémence et voir leurs lois forales
respectées. Mais tout ceci doit être mis en perspective, comme le dit Heiberg, avec le
contexte de l’époque. «The concession of fueros […] has to be viewed in the context of (1)
the strategic position of the Basque Country and (2) the need of the Castillan monarchy to
impose public order in the Basques territory» (Heiberg, 1989). Entre autres choses, les
fueros libéraient les Basques du service militaire et, en contrepartie, ceux-ci devaient
défendre leur propre territoire. Ainsi, en cas d’attaque de la France, la résistance basque
permettrait à l’armée royale de prendre position. Le respect des fueros ne semble donc pas
être un acte gratuit de la part du royaume d’Espagne.
Les Guerres carlistes (1833-1839 et 1872-1876) seront des épisodes déterminants pour les
territoires basques au sud de la frontière. Jusqu’à cette époque, bien que les territoires
basques français soient pleinement intégrés à la république, la frontière douanière se
retrouve au sud de l’Èbre, favorisant un maintien de la cohésion territoriale entre les
différentes provinces basques. Après 1876, la frontière est ramenée à la Bidassoa et les lois
forales sont abolies dans le reste des provinces. Nous entrons dans l’ère moderne du Pays
basque alors que la construction territoriale se précise et que la frontière franco-espagnole
prend toute son ampleur.
Aujourd’hui, deux Pays basques (ou trois)
Au tournant du XXème siècle, il existe à proprement parler trois Pays basques, et c’est cette
situation qui perdure à l’heure actuelle. Le siècle dernier aura été pour les Basques le siècledu nationalisme. C’est vers la fin des années 1800 que la doctrine nationaliste fait sonapparition comme idéologie construite sous la plume de Sabino Arana. Ce sont des
disciples de cette idéologie qui prirent part à la guerre civile de 1936 aux côtés des
Républicains. C’est de cette dynamique qu’émanent les pièces qui se mettront en place
durant la dictature du général Franco pour en arriver à la situation que nous connaissons
aujourd’hui. Dès le début de la guerre, la Navarre et les trois autres provinces basques
espagnoles prennent un chemin différent. Les Navarrais s’étant soulevés avec Franco, la
47
dictature leur fut plus clémente. À l’opposé, la répression sans merci qui s’est opérée dans
le reste du Pays basque n’a fait qu’affermir le sentiment identitaire de la population. C’est
cette réalité qui vu le jour à la mort du général et au retour de la démocratie. La Navarre
obtint un statut d’autonomie et les autres provinces en obtinrent un autre conjointement.
Euskadi, aussi connu sous l’appellation de Communauté autonome du Pays basque, est
donc né du statut de Guernica de 1979. Parallèlement, la Communauté autonome de
Navarre voyait le jour après avoir refusé de faire partie d’Euskadi. Ce fait peut s’expliquer
comme l’analyse Barbara loyer (1997) par la plus forte assimilation linguistique des
Navarrais et leur sentiment basque plus faible. La comparaison géographique entre le vote
nationaliste et les milieux bascophones est d’ailleurs très éloquente à ce sujet. (Voir annexe
3). Cette situation semble mal vécue par les Basques d’Euskadi, surtout les plus
nationalistes, qui revendiquent toujours le territoire de la Navarre comme faisant partie
intégrante du Pays basque.
La situation au nord de la frontière est quelque peu différente. Les trois provinces basques
de France, soit la Soule, la Basse Navarre et le Labour, n’ont pas d’existence propre. Dans
un souci de faire disparaître toutes traces d’organisation de l’Ancien régime, les
Révolutionnaires opèrent la départementalisation du territoire de la République. Ainsi, les
trois provinces sont rattachées à une quatrième, le Béarn, pour former le département des
Basses Pyrénées, aujourd’hui rebaptisé Pyrénées-Atlantiques. Cette réalité insuffle une
dynamique particulière dans la gestion de la frontière entre les différentes entités basques.
De là l’idée des deux Pays basques, celui des autonomies en Espagne et l’autre historique,
culturel, mais sans reconnaissance politique en France. Cela aura une importance capitale
lorsqu’il sera question de la frontière puisque nous avons d’un côté une Communauté
autonome, Euskadi, avec ses compétences et ses politiques et de l’autre des provinces
historiques dénuées de toutes structures compétentes. Des précisions seront apportées sur
cette situation lorsqu’il sera temps de présenter en détails les acteurs qui ont été retenus
pour comprendre la frontière (cf. section 3.3). Cependant, il est nécessaire de préciser dès
maintenant que cette étude s’intéresse à la portion de frontières entre Euskadi et le Labour,
en excluant la Navarre et les autres provinces frontalières. Ce qui ramène la frontière à une
dyade d’environ 10 Km, le long du fleuve Bidassoa.
48
Dans la littérature grand public, lorsque nous effectuons des recherches sur le Pays basque,
ce sont les sept provinces confondues qui nous sont présentées comme en fait foi cette carte
tirée du site Internet du Guide du routard :
Figure 5 : Carte du Pays basque comprenant les sept provinces telles que présentées dans le
Guide du routard.
Cependant, comme il vient d’être exposé, cette réalité territoriale, historique et culturelle ne
correspond à aucune réalité politique ou juridique. Ce territoire doit être subdivisé en sept
provinces, regroupées en trois ensembles politiques dont un, en France, n’existe pas en lui
seul. (Pour plus de précisions et des données quantitatives, se référer au tableau et à la carte
en annexe 1.)
Les acteurs.
S’agissant d’une étude multiscalaire, plusieurs acteurs de différents niveaux entrent en jeu
dans la compréhension de la frontière. Dépendant de l’échelle à laquelle on se positionne,
certaines compétences sont dévolues à certains acteurs et d’autres non. Ainsi, il est
49
important de bien définir quels sont les acteurs qui ont une responsabilité dans les fonctions
de la frontière et quel est leur rôle.
L’Eurocité
Acteur principal de la coopération transfrontalière, c’est son territoire qui sert de point
d’encrage pour l’étude de terrain. L’Eurocité basque Bayonne-San-Sebastián regroupe trois
membres qui sont d’autres acteurs définis plus bas. Il s’agit de la Communauté
d’agglomération de Bayonne Anglet Biarritz ( CABAB ou BAB) du côté français et de la
députation forale du Gipuzkoa côté espagnol. À cela s’est rajouté récemment le consortio
Bidasoa-Txingudi, un regroupement de droit espagnol comprenant les communes de Irún,
Hendaye et Hondarribia. L’Eurocité est présentée dans la littérature comme une
conurbation transfrontalière polycentrique en réseau. Son statut est un GEIE, Groupement
européen d’intérêt économique dont le siège de décision est rotatif, périodiquement situé en
territoire français et espagnol. De même, les postes de président et vice-président sont
occupés pour deux ans, en alternance par un représentant du Gipuzkoa et de la communauté
d’agglomération du BAB. Son financement vient de versements de ces deux organes et des
subventions qu’elle parvient à obtenir pour chacun des projets qu’elle anime. Ces
subventions viennent en grande partie des fonds européens pour la coopération
transfrontalière tel que le programme interreg.
Au sens strict, il s’agit donc d’un assemblage transfrontalier assez disparate. D’un côté une
province de la Communauté autonome basque et de l’autre un regroupement municipal. Il
n’existe donc aucune cohérence territoriale entre les deux membres fondateurs et
animateurs de l’Agence transfrontalière de l’Eurocité basque Bayonne-San-Sebastián
comme en fait foi cette carte :
50
Figure 6 : Les trois entités qui forment l’Eurocité basque. Réalisation : Olivier Beaupré-Gateau.
Pourtant, dans l’appareil de communication de l’Eurocité, c’est tout le contraire qui est
présenté. La réalité que l’on veut construire et qui est présentée par l’Eurocité est un
corridor urbain de quelques 50 km de long, le long du golfe de Gascogne dans l’Atlantique,
entre Bayonne et San-Sebastián, d’où le nom retenu : Eurocité basque Bayonne-San-
Sebastián, au contraire des réels animateurs du projet qui sont des gens issus d’une
province espagnole et d’un regroupement urbain français. Cette Eurocité regrouperait donc
toute la population entre ces deux pôles pour devenir une agglomération européenne de
taille moyenne avec 600 000 habitants. Il est à noter que les villes, villages et communes se
trouvant sur le territoire de l’Eurocité mais qui n’en sont pas membres n’ont aucun pouvoir
sur le processus de développement de cette entreprise. Sara Grivot, dans sa thèse de DEA,
se questionne même sur le fait que, dans la liste de villes se trouvant sur le territoire de
l’Eurocité que l’on retrouve sur le site Internet officiel de l’Eurocité, certains petits villages
ne sont pas mentionnés. Est-ce une simple omission ou cela cache-t-il un malaise politique
plus profond dans la définition politique réelle de l’Eurocité ? Cela révèle au minimum le
manque de consultation entre les acteurs de l’Eurocité et ceux se retrouvant sur le territoire
51
qui doit être pris en charge par le GEIE. Au niveau politique les acteurs constituant
l’Eurocité sont de deux ordres très différents. Du côté espagnol, le GEIE s’appuie sur une
province basque fortement animée de l’idéologie autonomiste. La figure 24, à l’annexe 3,
démontre bien que le Gipuzkoa est celle des trois provinces d’Euzkadi où l’opinion
autonomiste radicale représentée par Herri Batasuna obtient les meilleurs résultats. Par
contre, du côté français, la CABAB, regroupement municipal, n’a pas de réalité politique
parallèle à celle du Gipuzkoa. En plus de l’incohérence géographique causée par le fait que
le membre français du GEIE ne soit pas frontalier à proprement parler, s’ajoute le profond
déséquilibre des compétences entre les deux acteurs comme nous le verrons plus loin.
C’est sur la base de ce projet souhaité par les intervenants que s’est organisée notre
réflexion sur les fonctions de la frontière. Si l’on en croit les animateurs du projet, l’espace
transfrontalier doit devenir un territoire cohérent, «une nouvelle ville pour vivre sans
frontière» (titre d’un imprimé publicitaire de l’Eurocité). La carte qui suit montre le bassin
de vie de l’Eurocité.
Figure 7 : L’Eurocité basque, un regroupement de 600 000 personnes sur une frange côtière
de 50 Km de long. Réalisation : Olivier Beaupré-Gateau, d’après une carte de SUA Edizioak.
52
Cependant, dans l’état actuel des choses, comme me le confirmait Mme Barbara Loyer,
spécialiste de la question basque et professeur de géopolitique à l’université Paris IIX, lors
d’un entretien à l’été 2004, il ne s’agit que d’une coquille vide dans la mesure où l’Eurocité
n’a aucun pouvoir de mise en oeuvre. C'est-à-dire que tous les projets du Livre blanc par
exemple, ne pourront devenir réalité que dans la mesure où les intervenants de l’Eurocité
auront convaincu les autorités compétentes de l’intérêt du projet. Il existe donc une grande
disparité entre la réalité telle que souhaitée et présentée par les acteurs de l’Eurocité et celle
observable sur le terrain. Il n’en reste pas moins que les intervenants de l’Eurocité sont des
acteurs clefs de la compréhension des fonctions de la frontière, particulièrement par les
études et recherches qu’ils ont conduit. Enfin, si l’on se rapporte à l’architecture de la
coopération telle que présentée par Guy Saez dans son ouvrage sur la gouvernance
métropolitaine et transfrontalière, l’Eurocité pourrait correspondre au troisième étage
d’acteurs, celui de la « coopération de proximité ».
Le consortio Bidassoa-Txingudi
Récemment devenu membre du GEIE Eurocité basque, il s’agit d’une association de droit
espagnol regroupant les trois villes frontalières de Irún et Hondarribia en Espagne et
Hendaye en France. Son financement vient à 80% des municipalités pour un ratio de 50%
venant d’Irún et 25% de chacune des deux autres villes. Étant avalisé par le conseil d’État
français, son action se porte dans la logique du territoire transfrontalier. Membre de
l’Eurocité depuis 2003, les acteurs du consortio avaient fait le pari de développer la
coopération transfrontalière au niveau municipal. Ainsi, ils se limitaient aux actions
permises par leurs champs de compétences. Il s’agit encore ici d’un acteur de coopération
de proximité.
Le Gipuzkoa
La députation forale du Gipuzkoa est membre fondateur de l’Eurocité. C’est la province de
la Communauté autonome basque qui fait frontière avec la France. Sa capitale est Donostia-
San-Sebastián, pôle sud de l’Eurocité. Le Gipuzkoa a une superficie de près de 2000 km2.
53
Avec ses 685 000 habitants cela lui donne une densité de quelque 345 habitants au km2. 7
En tant que membre co-fondateur, il a un poids considérablement élevé dans l’ensemble de
l’Eurocité basque et témoigne de la dissymétrie et du problème d’échelle au sein de cette
Eurocité.
En vertu du statut de Gernika, le statut des autonomies pour le Pays basque, les différentes
provinces, dont le Gipuzkoa, détiennent des compétences exclusives dans les domaines
suivants, tel que mentionnés au chapitre 4, article 37, alinéa 3,8 et que l’on pourrait résumer
comme suit : (traduction libre).
Dans tous les cas, les provinces ont une compétence exclusive à l’intérieur de leur territoire
respectif dans les matières suivantes : a) Organisation, régimes et fonctionnement de ses
propres institutions.
b) Élaboration et acceptation de son budget.
c) Délimitation territoriale à portée supramunicipale qui n’excède pas les limites
provinciales.
d) Gestion des biens provinciaux et municipaux.
e) Régime électoral municipal.
Et toutes celles qui sont spécifiées dans le présent statut ou qui pourraient lui être
transférées.
À ces compétences exclusives de la province, se rajoutent celles de la Communauté
autonome ou leurs applications sur le territoire de la province, en vertu d’une entente qui
pourrait intervenir entre le gouvernement de la province et celui de la Communauté
autonome. Ainsi, le Gipuzkoa pourrait avoir à gérer les compétences du Pays basque sur
son propre territoire, compétences qui ne lui sont pas strictes.9 Cependant, ses compétences
exclusives ne lui permettent pas de mettre en oeuvre des projets d’aménagement ou de
7 Selon les données de 1995, disponibles sur le site inter officiel de la députation forale du Gipuzkoa :
www.gipuzkoa.net
8 Original en espagnol en annexe 4.
9 Voir en annexe 4 la reproduction du titre 1 du statut d’autonomie du Pays basque, «De las competencias del
País Vasco»
54
coopération transfrontalière. Ces compétences appartiennent à la Communauté autonome.
C’est le cas entre autres des transports, selon l’article 32 du statut d’autonomie tel que
reproduit en annexe 4. C’est ce qui rend possible, comme nous le confirmait Dani Arbulu
de la Diputacion forale de Gipuzkoa en entretien, le maillage très développé du territoire
basque par Euskotren, la société publique de trains basques. Le pouvoir de développement
du réseau de transport ferroviaire étant entre les mains de la Communauté autonome, il est
utilisé comme outil puissant de contrôle et de possession du territoire par les autorités.
(Arbulu, entretien effectué le 16 juillet 2004). Ce qui n’est pas le cas pour la communauté
d’agglomération de Bayonne-Anglet-Biarritz où la compétence en terme de transport
ferroviaire, entre autres pour ce qui est de la SNCF, est entre les mains de la métropole.
La CABAB
La communauté d’agglomération englobe les trois villes de Bayonne, Anglet et Biarritz.
Elle se situe à une trentaine de Km de la frontière. Bien qu’elle soit membre co-fondateur
de l’Eurocité, la CABAB n’a aucun lien territorial direct avec la frontière et le Gipuzkoa, ce
qui crée une certaine incohérence dans la construction de l’Eurocité. La communauté
d’agglomération détient des compétences dans plusieurs secteurs mais son territoire
d’application ne se rend pas jusqu’à la frontière. Cela recoupe les affirmations voulant que
l’Eurocité n’ait pas de pouvoir de mise en oeuvre des projets qu’elle développe. Selon le
tableau qui suit, la communauté d’agglomération de Bayonne Anglet Biarritz détient des
compétences dans les domaines suivants :
Intitulé compétence Début Fin
Abattoirs 27/10/1972
Activités culturelles ou socio-culturelles 06/07/1998
Activités scolaires ou périscolaires 27/10/1972
Activités sociales 06/07/1998
Aménagement berges rivières et plans d'eau 06/07/1998
Aménagement de l'espace 27/10/1972
Assainissement 27/10/1972
Bâtiments - Relais 06/07/1998
55
Collecte des ordures ménagères 27/10/1972
Communication (information, audiovisuel, T.V.,¿) 08/03/1990
Création et gestion de zones d'activités 06/07/1998
Création réserves foncières - ZAD 27/10/1972
Développement économique 06/07/1998
Eau 27/10/1972
Elaboration P.O.S. 27/10/1972
Elaboration schémas directeurs 27/10/1972
Enseignement supérieur 06/07/1998
Environnement 27/10/1972
Etudes diverses 27/10/1972
Gestion d'équipements publics 02/12/1999
Informatique 27/10/1972
Investissement équipements publics 02/12/1999
Logement et cadre de vie 06/07/1998
Mesures prévention pollution 06/07/1998
Parc de stationnement 01/01/2000
Politique d'aide à la jeunesse 06/07/1998
Pompes funèbres 27/10/1972 06/02/1998
Ports et voies navigables 27/10/1972
Secours et lutte contre l'incendie 27/10/1972
Stationnement de nomades 06/07/1998
Tourisme 06/07/1998
Traitement des ordures ménagères 27/10/1972
Transport de voyageurs (hors ramassage scolaire) 07/03/1977
Voirie 27/10/1972
Voirie intercommunale 27/10/1972
Z.A.C., lotissements communaux 27/10/1972
10
Ainsi, il semble qu’elle n’ait pas de compétences en matière d’aménagement du territoire,
un des enjeux importants de la coopération transfrontalière dans la région. Cependant, elle
détient la compétence dans les domaines retenus pour l’analyse, c’est-à-dire entre autres le
transport de voyageurs et la gestion des ordures ménagères. Aussi, la CABAB détient des
compétences en matière de ports et voies navigables mais son territoire ne se rendant pas
10Selon le site officiel du département : http://www.pyreneesatlantiques.
pref.gouv.fr/FicheSynd.asp?f=1&siren=246400030
56
jusqu’à la frontière, cela n’influera pas sur les rapports avec les Gipuzkoa en ce qui a trait à
la Bidassoa et au golfe Txingudi.
Les Pyrénées-Atlantiques
Département français du Sud-ouest regroupant les provinces historiques du Labour, de la
Soule, de la Basse-Navarre et du Béarn, le tout regroupant un peu plus de 600 000
habitants. Les trois premières forment ce que l’on appelle le Pays basque français.
Administrativement, il n’existe rien correspondant au Pays basque, seulement deux
structures plus ou moins officielles, le Conseil des élus et le Conseil de développement du
Pays basque. Ces deux structures regroupent des intervenants sur une base volontaire et
représentent le Pays basque au sein du département des Pyrénées-Atlantiques et ailleurs. Le
Conseil des élus regroupe les élus des différentes structures administratives des territoires
basques français, municipalités, communes… Ils sont au coeur du mouvement pour la
création d’un département Pays basque. Le département des Pyrénées-Atlantiques regroupe
au total 7 644, 76 km2. Il est bordé au nord en partie par le fleuve Adour et au sud par le
fleuve Bidassoa, frontière avec l’Espagne.
Euskadi
Formé des territoires historiques basques d’Espagne à l’exception de la Navarre, Euskadi
est le nom donné à la Communauté autonome du Pays basque. Sa population totale se
chiffre à 2 112 204. Elle est issue du statut de Guernica intervenu en 1979 entre les
autorités basques et le roi Juan Carlos Ier d’Espagne, après la chute de la dictature du
général Franco. L’acceptation du statut s’est faite par référendum et la province de Navarre
a refusé d’en faire partie. Elle s’est vue octroyer son propre statut d’autonomie. Le statut
d’autonomie en Euskadi a reçu un support de plus de 80% mais avec une consigne
d’abstention de la part de tout le mouvement nationaliste. Ainsi, avec un taux d’abstention
record, c’est en fait 67% des Basques qui étaient en désaccord avec ce statut. Le 30
décembre 2004, il a été adopté par le gouvernement basque un nouveau statut d’autonomie
qu’il doit maintenant faire accepter par Madrid, il s’agit du «plan Ibarretxe». Il s’agit d’une
renégociation du statut de Guernica et qui demande une plus grande autonomie pour les
57
provinces formant Euskadi. Cependant, aux récentes élections de 2005, le PNV a perdu 4
sièges alors que les plus radicaux qui rejettent ce plan et demandent une indépendance plus
stricte, ont fait des gains de 2 sièges. Le Gipuzkoa est la province où il existe le plus fort
sentiment autonomiste, voir indépendantiste de la Communauté autonome. C’est le PNV
qui gouverne Euskadi depuis les premières élections régionales de 1980. En coalition avec
d’autres partis nationalistes, ils ont toujours récolté plus de 50% des suffrages.
La région Aquitaine
La région Aquitaine, sur le flan atlantique de la France, regroupe les départements de la
Dordogne, de la Gironde, des Landes, du Lot et Garonne et des Pyrénées-atlantiques. Elle
comporte au total 2 908 359 habitants. Elle intervient dans notre étude en tant que
signataire avec la Communauté autonome du Pays basque, du Fond Aquitaine-Euskadi. Il
s’agit d’un fond d’investissement devant servir à soutenir financièrement les initiatives de
coopération transfrontalières.11 C’est à la région qu’appartient l’application des
compétences en matière d’aménagement du territoire et de développement économique,
entre autres. C’est le vis-à-vis administratif le plus à même de coopérer avec le Pays basque
espagnol. Cependant, le modèle étatique français étant moins décentralisé que ne l’est celui
de l’Espagne, en particulier dans le cas d’Euskadi, l’équilibre des pouvoirs entre les deux
signataires du fond reste précaire. Comme on peut le constater brièvement à l’annexe 4 qui
reproduit certains points du statut d’autonomie, Euskadi jouit d’un vaste éventail de
pouvoirs sur son territoire ce qui peut créer des discordances dans le cas de coopération
avec la région Aquitaine où le sujet ne serait pas de sa compétence.
11 Cet ambitieux projet d’ « Euro-région » garantit aux compagnies rattachées au secteur de la logistique et du
transport basque, les installations et les infrastructures nécessaires pour occuper une position importante dans
le contexte européen et international. L’objectif fondamental de cette plateforme entre le Pays Basque et
l’Aquitaine est de promouvoir le tissu logistique des deux régions, qui au cours des siècles s’est consolidé
comme le passage naturel vers l’Europe, et aussi de servir à la formation de projets communs en matière de
recherche, de technologie, de tourisme ou dans des secteurs porteurs au sein de l’environnement socioéconomique
européen actuel, comme l’aéronautique. La constitution de la PLAE, signée le 4 novembre 2004
par le « Lehendakari » Juan José Ibarretxe et le président de la région Aquitaine, Alain Rousset, au Palais des
Congrès Kursaal de San Sebastián, rassemble 15 compagnies directement rattachées à la scène logistique
actuelle et au transport basque et aquitain. http://www.euskadi.net/r48-
2286/fr/contenidos/informacion/aquitania_euskadi/fr_6027/aquitania_euskadi.html
58
La France et l’Espagne
Deux pays à forte tendance centralisatrice, ce sont eux qui ont officiellement la compétence
en matière de relations internationales. Toute entente de coopération transfrontalière,
comme le traité de Bayonne dans la région basque, doit avoir la reconnaissance des
capitales respectives.
Figure 8 : Représentation des différents acteurs. Réalisation : Olivier Beaupré-Gateau.
Résultats
Présentation des principaux résultats.
Ce quatrième chapitre contient une synthèse des principaux résultats de la recherche
effectuée lors de la période de terrain à l’été 2004. Il s’agit principalement d’entrevues
effectuées avec des personnes travaillants pour des institutions publiques dans le domaine
de la coopération transfrontalière ainsi que des documents officiels qu’ils m’ont remis.
Il est à noter que plusieurs entretiens souhaités n’ont pas pu être menés. Malgré des
relances lors du retour à Québec en septembre, des personnes ressources dont les opinions
auraient pu être pertinentes ne contribuent pas à enrichir les données de la recherche. Il
s’agit essentiellement de Monsieur Jean-Marie Blanc de la région Aquitaine pour
l’implication du Fond Aquitaine-Euskadi dans les projets autour de l’Eurocité, de Mme
Lide Urraiztieta du Conseil général des Pyrénées-Atlantiques, de M. Bernard Lousteau et
de M. Patxi Lopez de Tejada, respectivement du Barreau de Bayonne et Donostia, qui
travaillent à l’Observatoire juridique transfrontalier, et qui auraient pu apporter des
éclaircissements importants sur tous les aspects légaux de la frontière.
Cependant, il nous a été possible d’en rencontrer d’autres dont les témoignages très
pertinents sont la base des données de ce travail. Il s’agit d’entrevues conduites avec Dani
Arbulu de la députacion foral de Gipuzkoa, de Mme Pilar Fuertes du Consorcio Bidassoa-
Txingudi, de Mme Elena Morena de l’agence transfrontalière de Bayonne et de Monsieur
Jean-Claude Iriart, président du Conseil des élus du Pays basque. Au niveau de la
documentation officielle qui m’a été remise, on retrouve l’étude État des lieux de la
coopération transfrontalière sanitaire ; Cahier de la MOT #4 : La coopération
transfrontalière sanitaire ; Synthèse du plan de gestion des déchets ménagers et assimilés
dans la zone transfrontalière de l’Eurocité basque Bayonne-San-Sebastián ; le Guide
pratique frontalier ; Les transports transfrontaliers dans les agglomérations
transfrontalières ; Estudio de Prospección sobre las infraestructuras de transporte en la
Eurociudad Vasca Bayonne- San Sebastian. Fase III Informe sintetico.
60
Vous trouverez donc ci-après, une synthèse analytique de cette documentation organisé
selon des axes précis. Tous les éléments se rapportant à une fonction de la frontière ont été
regroupés afin de bien saisir l’importance de chacune d’elles sur la dyade concernée.
Le verbatim complet des entretiens ainsi que des résumés synthèses de la documentation
reçue se trouvent à l’annexe 7.
Synthèse des résultats
Les données reçues peuvent être résumées selon quatre ou cinq axes structurants qui
correspondent aux fonctions des frontières. Chacun des documents comme des personnes
interrogées traite de la frontière en revenant systématiquement sur des aspects qui font
ressortir des fonctions, actives à différents niveaux, de la dyade franco-espagnole au Pays
basque.
C’est au contact de Jean-Claude Iriart que s’est développé l’intérêt de travailler à la
compréhension de ce qu’il appelait la fonction «institutionnelle ». Nous avons pu ensuite
retrouver des éléments d’analyse de cette fonction, si elle en est une, chez tous les
interlocuteurs. C’est ainsi que Dani Arbulu par exemple parle de problématiques très
concrètes d’organisation liées au fait qu’il travaille avec deux « États très centralisateurs »
et qu’il doit prendre en considération la différence administrative entre une décentralisation
plus importante au sud qu’au nord. Cela rejoint ce que disait Mme Fuertes qui affirmait
qu’il existe toujours une façon de faire de l’administration française et une de
l’administration espagnole. La problématique reste là dans la mesure où il y a deux façons
de faire et que, si du côté basque il y a une volonté d’action locale, du côté français se pose
la question du soutien des autorités supérieures. Mme Morena abonde dans le même sens
dans la mesure où elle reconnaît qu’il y a des obstacles administratifs, qu’il manque des
outils juridiques adaptés à la réalité. Elle est d’avis qu’il est possible de coopérer dans tous
les domaines, dans la mesure où on est en partenariat avec ceux qui ont la compétence.
Seulement, elle n’y voit pas là de réelle frontière au sens où « ça scinde, où la perméabilité
est interdite ou évitée.» Mais elle croise la pensée de MM Arbulu et Iriart lorsqu’elle
affirme que le problème de la frontière se pose avec la quantité des acteurs concernés. Alors
61
que du côté espagnol on fait face souvent à une unicité d’acteurs, la Communauté
autonome d’Euskadi, du côté français il y a multiplicité d’acteurs. Aussi, dans plusieurs
dossiers les décisions se prennent souvent à Paris ou Madrid nous expliquait Mme Morena.
Par exemple, c’est la différence entre le niveau de compétence qui fait toute la différence
entre le développement du transport en Gipuzkoa et au Labour nous expliquait J.C. Iriart.
La frontière lui apparaît aussi forte qu’avant lorsque l’on parle des institutions publiques.
C’est pourquoi il nous parle précisément de ce qui apparaît pour lui comme une fonction
institutionnelle de la frontière. « Il y a, de part et d’autre de la frontière des systèmes
institutionnels qui n’ont rien à voir les uns avec les autres » (Iriart, 2004) Cette fonction
institutionnelle se fait sentir très fortement dans la coopération et s’additionne à un autre
problème, celui de faire fonctionner les différentes institutions ensemble. C’est une
observation qui se retrouve dans toute la documentation recueillie.
Au niveau de la documentation, cet aspect institutionnel transparaît aussi. Les études sur la
coopération transfrontalière sanitaire parlent de problèmes très concrets en ce qui a trait au
fonctionnement des hôpitaux qui reste très différent de part et d’autre de la frontière. Elles
tirent des conclusions sur le rôle majeur de l’initiative des acteurs de terrain dans ce type de
coopération. La vaste majorité des projets a pour origine une initiative locale et la sphère
politique joue souvent le rôle de facilitateur et non d’initiateur de projets. Cela rejoint ce
que Mme Morena disait en parlant du manque d’outils.
Cet aspect institutionnel de la frontière semble intimement lié au côté juridique de la
frontière. Se croisent donc ces deux fonctions lorsque M. Iriart et Mme Morena s’entendent
pour dire que «c’est l’initiative de terrain qui va forcer la doctrine à terme.» (Iriart, 2004)
Le même phénomène se trouve expliqué par le cahier #4 de la Mission opérationnelle
transfrontalière alors qu’il y est mentionné le fait que la coopération dans le domaine
sanitaire s’est développée avant et à l’extérieur de cadres institutionnels. Donc le manque
d’outils et d’impulsion administrative ferait ressortir la fonction légale de la frontière. Les
outils de coopération sont autant légaux qu’administratifs. Mais la situation est en évolution
si l’on se fie aux explications que nous donnait Mme Morena à ce sujet. «Ce qu’il y a c’est
qu’aujourd’hui au niveau juridique, administratif, tout tend vers la simplification
62
simplement parce qu’il y a le droit communautaire de l’Union européenne qui s’impose à
tous.» (Morena 2004). C’est d’ailleurs ce que confirme le document sur l’état des lieux de
la coopération dans le domaine de la santé alors qu’un des éléments importants dont fait
mention le document est l’influence de la construction européenne. Bien que surtout
économique au départ, ses champs d’actions se multiplient et celui de la santé est de plus en
plus important. C’est aussi le cas au niveau des déchets où la législation communautaire
exige de nouvelles normes de sécurité. Aussi, si l’on se réfère à une partie de la
documentation, il se développe une jurisprudence européenne qui tend à infléchir le droit
national. C’est le cas en particulier suite aux arrêts Kholl et Decker (28/04/98) de la Cours
de justice des communautés européennes (CJCE), qui favorise l’accès aux soins
ambulatoires par un patient dans un autre État membre de l’Union européenne. Mais ceci
peut être nuancé par l’explication de M. Iriart qui affirme que «les institutions font ce qu’il
faut pour se mettre aux normes européennes dans leur cadre institutionnel (mise en
conformité des outils). Se crée petit à petit une réglementation homogène mais qui n’affecte
pas les modes d’organisations institutionnelles.» Ce qui est confirmé par l’étude sur la
coopération sanitaire où l’on peu lire que la législation communautaire n’a de légitimité que
dans la mesure où elle s’accorde à la législation nationale. Enfin, Mme Morena reconnaît
que l’«on sait très bien que le droit intervient plus tard ou postérieurement à la vie, à la
réalité.» C’est le cas du transport transfrontalier où dans bien des cas l’initiative vient de
transporteurs privés et s’est faite à l’extérieur de cadres précis.
La dynamique transfrontalière étant ce qu’elle est, les aspects tant administratifs,
institutionnels que légaux sont en liens avec les côtés idéologiques. M. Arbulu le voit au
coeur même de son travail. Il se rend compte que les plus gros problèmes aujourd’hui sont
d’ordres culturels, mentaux et linguistiques. Il abonde ainsi dans le même sens que Pilar
Fuertes pour qui les identités culturelles semblent parfois faire stagner des projets. Ceci fait
parfois dépasser les temps de réalisation et les administrations qui ne travaillent pas
directement dans le transfrontalier ont parfois du mal à le comprendre. Se croisent donc les
aspects culturels et idéologiques de la frontière avec l’aspect institutionnel. Mme Morena
quant à elle voit des réminiscences d’une fonction idéologique accordée à la frontière. Pas
autant que dans la période de la dictature, mais il ne faut pas oublier qu’aujourd’hui
63
Euskadi est majoritairement gouverné par des nationalistes dont le souhait est d’afficher
l’unité du Pays basque. Cette fonction se traduit au nord, selon Mme Morena, par l’absence
de statut officiel de l’Euskara ou dans la valeur simplement folklorique ou culturelle
accordée aux symboles qui ont une valeur officielle en Gipuzkoa, comme l’Ikurina par
exemple (Morena 2004). M. Iriart quant à lui, relie la fonction idéologique au
fonctionnement institutionnel. Il explique ainsi que : «L’État français contraint par ses
relations, par ses accords bilatéraux, binationaux, ne peut (ou ne veut) pas participer à des
tours de table à partir du moment où il n’y a pas le gouvernement espagnol. La relation
entre Vitoria-Gasteiz et Madrid fait que quand Vitoria-Gasteiz est compétent il est hors de
question pour eux que Madrid s’assoie autour de la table.» (Iriart, 2004). L’aspect
monétaire devient un enjeu idéologique quand des transferts de fonds s’opèrent dans des
champs qui sont eux, idéologiques. «Dès qu’il y a des fonds de la Communauté autonome
d’Euskadi qui viennent vers des opérateurs associatifs qui sont du Pays basque français,
c’est jamais des choses simples. Donc le cas où les financements de collectivités publiques
d’un côté de la frontière vont de l’autre côté de la frontière, c’est quand même des
situations extrêmement délicates.» (Iriart, 2004)
Pour ce qui est de la fonction de contrôle, l’ensemble des résultats va dans le même sens.
Mme Fuertes résume bien l’idée en s’appuyant sur les cas des attentats de Madrid du 11
mars 2004. Ainsi elle explique que : «la frontière n’a pas été fermée [après les attentats du
11 mars 2004] parce que c’est illégal. Soit on applique l’accord Schengen, soit on ne
l’applique pas. On ne peut pas, c’est très difficile, ce n’est pas politiquement correct, on va
dire, de fermer une frontière si on respecte l’accord de Schengen. Justement l’accord de
Schengen interdit la fermeture d’une frontière.». Pour M. Iriart, qui est amené à travailler
sur des projets à incidence transfrontalière, son avis est qu’elle a disparu, il soutient que
dans les faits, dans la réalité, cette fonction n’existe plus.
Encore un fois les résultats de la recherche font intervenir un lien entre les fonctions au
niveau fiscal aussi. C’est ce qui a été expliqué entre autres au niveau idéologique lorsqu’il
est question de transfert de fonds ou de financement d’activités ou d’organismes. C’est
aussi le cas avec l’aspect institutionnel alors que M. Iriart précise que même dans le cas de
64
la coopération transfrontalière : «ça reste des financements nationaux qui viennent financer
des acteurs nationaux. Voilà, ça reste toujours ça même si le projet lui est transfrontalier.»
(Iiriart, 2004).
Aussi, la frontière au niveau économique transparaît par le fait que se voisinent une région
qui a vécu une réindustrialisation et une autre, en France, dont l’économie est
essentiellement centrée sur le tourisme, comme l’expliquait M. Arbulu. Il notait aussi dans
ce sens qu’il existe toujours deux systèmes de taxation directe et indirecte bien distincts.
Cette vision doit par contre être nuancée par d’autres données, dont celles de Mme Fuertes.
Malgré l’existence de deux systèmes distincts sur le territoire du consorcio, son
financement est essentiellement municipal, 75% venant des communes basques espagnoles
et 25% de la commune d’Hendaye en France. De 10 000 à 30 000 euros par an viennent du
Fonds Aquitaine-Euskadi. L’argent est ensuite dépensé en suivant la logique du territoire de
la baie de Txingudi, sans tenir compte de la frontière. Ce type de circulation de l’argent se
retrouve aussi à la lecture du guide pratique frontalier. On y comprend qu’en terme de
pension de vieillesse ou de chômage, la libre circulation des travailleurs permet une libre
circulation des prestations.
Au niveau plus pratique, l’aspect le plus représentatif de cette fonction, les droits de
douanes, a complètement disparu aux dires de M. Iriart.
Discussion des résultats.
À la lumière de ces résultats, qui sont brièvement présentés, il est possible d’entamer une
réflexion sur les fonctions de la frontière sur le territoire qui a été retenu, soit les 50 Km
entre Bayonne et San-Sebastián le long de la côte basque. Nous avions exposé, lors du
chapitre consacré à la méthodologie, deux modèles de fonction des frontières sur lesquels
nous nous proposions de nous appuyer pour jeter les bases de notre approche de la dyade
qui nous concerne. La discussion qui suit se propose donc de reprendre la structure des
modèles et de prendre les fonctions que nous avons découvertes et d’en débattre une à la
fois. Évidemment, toute question sur une fonction de la frontière est sensiblement reliée
aux autres et chacune des parties de cette discussion n’est pas hermétique. De plus il ne sera
65
pas fait écho de certaines des fonctions proposées par les auteurs puisque la situation qui
nous concerne n’est en rien identique à celles dont se sont inspirés ceux qui ont élaboré les
modèles. Cette discussion se veut donc propre à la problématique mais la méthodologie
utilisée pour arriver aux résultats dont nous allons discuter nous permet de croire que
pareille recherche pourrait être faite dans d’autres circonstances et avoir une valeur
comparable.
Nous allons donc chercher, au travers des éléments recueillis lors de la période de collecte
de données, ceux qui nous permettent de poser un regard averti et critique sur les
différentes fonctions possibles de la frontière.
Il est utile de répéter, enfin, la définition de fonction que nous avons proposé au chapitre
2.1. Nous avions, à ce moment là, défini les fonctions d’une frontière comme étant liées à
des attributs accordés à cette dernière en utilisant des moyens de l’administration de l’État
afin de produire un ou des effets qui permettent d’atteindre un but fixé par l’État en
question. Cette définition du concept de fonction s’oppose à la notion d’effets que produit
une frontière, effets qui peuvent être divers et perdurer après la disparition ou la
modification de la frontière.
La première fonction dont nous débattrons ici est la fonction idéologique. Avec un regard
général sur la portion de territoire qui nous intéresse, il nous semble possible de prétendre
que, a priori, il doit exister une frontière au sens idéologique. Compte tenu du fait qu’il
s’agit d’une région où il existe un nationalisme important auquel il est possible de faire
correspondre, dans une certaine mesure, des revendications territoriales, ce que nous
confirmait d’ailleurs Mme Morena lors de notre entretien, l’importance idéologique de la
frontière doit donc transparaître quelque part. Depuis la fin de la dictature franquiste, ce
sont des partis nationalistes qui dirigent la Communauté autonome basque. Bien que le
Parti nationaliste basque, qui détient le plus grand nombre de sièges au gouvernement ne
revendique pas officiellement le rattachement des territoires basques du nord, Iparralde,
cela reste tout de même dans les fondements de la doctrine idéologique telle que définie par
son initiateur, Sabino Arana. Aussi, ces revendications territoriales font parties de la plateforme
des groupes que l’on pourrait qualifier de plus radicaux comme le Mouvement de
66
libération nationale basque ou le parti Batasuna. Ce dernier a été rendu illégal par Madrid
en 2003 mais ses partisans supportent aujourd’hui le Parti communiste des terres basques.
Ce dernier a d’ailleurs augmenté son vote de 2,5%, ce qui lui donne 2 élus de plus en 2005
par rapport aux élections de 2001. Ce qui veut dire 12,5% des votes exprimés et 9 élus sur
75. Dans ces circonstances, le poids de l’idéologie dans la région est une donnée non
négligeable. Même si le PNV, Parti nationaliste basque, gouverne depuis 1980, cette année,
sa coalition habituelle avec Eusko Alkartasuna, sa propre dissidence depuis le milieu des
années 80, plus sociale-démocrate, ne récolte que 38,6% de voix et se retrouve avec 33
sièges, autant que les espagnolistes du Parti populaire (PP) et du Parti socialiste ouvrier
espagnol (PSOE). L’association avec les communistes proches d’ETA semble nécessaire
pour assurer la balance du pouvoir chez les nationalistes. Malgré une baisse de popularité
des plus radicaux (les partis proches d’ETA sont passés de 14 sièges en 98 à 7 en 2001 et
remontés à 9 en 2005), le suffrage nationaliste a toujours représenté plus de 50% des votes
en Euskadi. C’est au Gipuzkoa qu’il est le plus important. En 1998, il représentait 62% du
vote. Aux élections municipales les sièges nationalistes représentent la majorité des élus du
Gipukoa et sont passés de 498 en 1995 à 679 en 1999 dans l’ensemble des territoires
autonomes basques. C’est ainsi dire que dans les questions de coopération transfrontalière
qui impliquent des décideurs publics basques du Gizpukoa, les chances que soit impliqué
de près ou de loin un élu nationaliste sont relativement fortes.
L’élément principal qui nous permet de croire à une fonction idéologique, au sens où nous
l’avons défini, en opposition au simple effet que peut produire une frontière, est une
appropriation symbolique du paysage, un marquage du territoire. L’État peut attribuer
certains éléments à la frontière afin de produire une certaine discontinuité politique
observable de part et d’autres de la frontière comme expliqué par Emmanuel Gonon dans
son modèle. Le but de la fonction idéologique est de marquer le territoire d’une
souveraineté par rapport à une autre, de créer une discontinuité sur le territoire qui permet
aux citoyens de le réaliser. Ainsi, la période de terrain aura servi à chercher les éléments
permettant de croire effectivement qu’il existe une fonction idéologique de la frontière
franco-espagnole au Pays basque entre Bayonne et San-Sebastián. Ces éléments auraient pu
67
permettre de bien délimiter l’application d’une souveraineté, d’une autorité, sur une portion
de territoire, selon la volonté des acteurs concernés.
Il nous a été difficile de trouver des éléments d’appropriation symbolique du paysage issus
des autorités locales. Nous avons recherché des éléments tels drapeaux, panneaux de
signalisation, affiches de bienvenue etc. qui peuvent être utilisés par les autorités locales ou
nationales afin de faire comprendre au citoyen qu’il passe d’une juridiction à une autre. Tel
n’était pas le cas. Les deux figures qui suivent montre le seul élément officiel qui marque le
territoire et qui déterminent le passage d’une souveraineté à l’autre :
Photo : Olivier Beaupré-Gateau, 2004.
Figure 9 : Borne frontière nous indiquant le passage de l’Espagne vers la France.
Photo : Olivier Beaupré-Gateau, 2004.
Figure 10 : La même borne frontière, côté indiquant le passage de la France vers l’Espagne.
Il nous semble possible d’affirmer que ce seul bloc de granit rose d’environ un mètre de
haut sis au milieu du pont à quatre voies qui traverse le fleuve Bidassoa ne constitue pas un
68
élément assez important pour affirmer l’existence d’une fonction idéologique à cette
frontière. La circulation sur ce pont est assez rapide, la limite est de 50 Km heure,
l’importance accordée à la visibilité de cette borne frontière permet de mettre en doute une
volonté ferme d’appropriation symbolique du paysage qui permettrait de créer une
discontinuité comme nous l’avons expliqué plus tôt. De plus, la lisibilité des noms France
et Espagne est pratiquement nulle rendant son efficacité idéologique toute relative. La
même absence est remarquable à l’autre point de passage routier sur le territoire qui nous
concerne, soit sur l’autoroute A63/A8. Il reste les infrastructures douanières, qui ne sont
plus utilisées, mais rien de plus que le mot frontière, à la hauteur des épaules, pour signaler
le passage d’un État à un autre. Il n’y a pas de panneau indicateur sur lequel il pourrait être
inscrit en grosses lettres Bienvenue en France ou en Espagne. La valeur de cette
discontinuité peut être nuancée encore par la réalité autoroutière française. Ce passage
frontalier est semblable à s’y méprendre à n’importe quel poste de péage tel qu’on les
retrouve partout sur le territoire.
D’autres éléments auraient pu venir compléter ceux-ci dans une optique de marquage
symbolique du territoire mais ce n’est pas le cas. Au contraire, les éléments que nous
croyons pouvoir être utilisés afin de marquer la frontière, le sont pour marquer une certaine
unité territoriale. Il existe une certaine appropriation symbolique du paysage dont le but
semble être la négation de l’existence de la frontière. Au même endroit où nous observons,
difficilement, le marquage officiel du territoire entre les deux États que sont la France et
l’Espagne (cf. figures 8 et 9), il est possible de voir une appropriation symbolique du
paysage qui nie cette frontière. C’est ce que montre la figure 10, où l’on aperçoit un
panneau indiquant le passage d’une province basque à une autre, dans ce cas-ci le Labour
(Lapurdi), et signifiant du même coup une certaine unité du territoire basque au sens
historique. Il est à noter que cette signalisation n’est pas officielle, mais compte tenu de
l’importance de sa taille et de son élaboration, elle est en métal, imprimée du nom de la
province et des armoiries du Pays basque, elle semble jouir d’une certaine tolérance des
autorités. Son état démontre qu’elle est installée là depuis un certain temps et n’a pas été
démontée par les autorités, ni d’un côté ni de l’autre.
69
Photo : Olivier Beaupré-Gateau, 2004.
Figure 11 : Panneau signifiant l’entrée dans la province du Labour, au même endroit où
l’on pouvait voir la borne frontière (figures 8 et 9).
Un autre élément est pris en compte afin de déterminer s’il existe ou non une fonction
idéologique à cette frontière. C’est l’utilisation de la langue basque, l’Euskara, au nord de
la frontière alors qu’elle n’a pas de statut officiel. C’est un aspect qui avait été soulevé par
Elena Morena en août 2004. Il s’agit d’un élément qui va à l’encontre de ce que nous
aurions pu croire dans le cas d’une fonction idéologique et qui nuance ce que nous avait dit
Mme Morena. Par l’usage marqué du français dans l’affichage routier, nous aurions pu y
déceler une utilisation idéologique. Marquer le territoire par l’usage exclusif du français
peut sembler défendable dans la mesure où l’Euskara a le statut de langue officielle au
Gipuzkoa et est un des éléments clefs de l’identité basque telle que proposée par les
différents mouvements nationalistes.
C’est le contraire qui est observable sur le terrain. Bien que l’Euskara n’ait pas de statut
officiel, cette langue se retrouve dans l’affichage routier, donc émanant des administrations
officielles. C’est ce que présente les figures 11 et 12. Enfin, le même phénomène est
observable sur l’autoroute A63 entre Bayonne et la frontière, des panneaux de signalisation
indiquant les prochaines sorties sont bilingues aussi (cf. figure 13).
70
Photo : Olivier Beaupré-Gateau, 2004.
Figure 12 : Panneaux de signalisation bilingues en France
Photo : Olivier Beaupré-Gateau, 2004.
Figure 13 : Panneaux standards de la municipalité d’Hendaye pour les noms de rues,
bilingues.
Photo : Olivier Beaupré-Gateau, 2004.
Figure 14 : Panneau de signalisation autoroutier en langue basque sur le territoire français.
71
Cependant, la discussion de ces différents éléments ne nous permet pas d’affirmer qu’il
existe ou non une fonction idéologique à la frontière. Bien sûr, l’existence de la frontière
produit des effets assimilables au champ idéologique mais il ne semble pas possible de les
intégrer dans la définition que nous avons proposé d’une fonction. Il serait plus approprié
de parler d’effets résiduels de cette frontière qui fut jusqu’en 1979, une frontière à forte
résonance idéologique, entre une démocratie française et une dictature espagnole. Le statut
culturel ou folklorique des éléments de l’identité basque sur le territoire d’Iparralde
représente un élément assez intéressant, nous permettant de nuancer les résultats de
l’analyse de l’appropriation symbolique du paysage.
La fonction idéologique semble donc prise entre différents intérêts à différentes échelles
d’analyse. L’absence de statut institutionnel des territoires basques de France et l’absence
de statut officiel de l’Euskara peuvent servir à l’État français pour marquer sa souveraineté
sur le territoire face aux autorités locales de la Communauté autonome basque qui
cherchent un rapprochement interbasque à différents niveaux. Aux élections présidentielles
de 1981, le candidat François Mitterrand avait promis la création d’un département Pays
basque. Suite à son élection, il est revenu sur sa promesse, craignant que ce puisse être
interprété par le peuple basque comme une première étape vers une hypothétique
indépendance. Le Pays basque français reste donc couplé au Béarn pour former le
département des Pyrénées-Atlantiques. Mais cette attitude à caractère idéologique de l’État
français est nuancée, peut-être pour ne pas alimenter une animosité avec des groupes ayant
des revendications territoriales franches, et utilisant la lutte armée, et ne pas, en définitive
exacerber des sentiments nationalistes d’un côté ou de l’autre de la frontière par un
comportement trop intransigeant. Il ne faut pas oublier non plus la valeur de l’identité
basque en France qui est un des arguments principaux du tourisme, secteur essentiel du
développement économique de la région. La fonction idéologique se trouve donc fortement
atténuée par la réalité actuelle de la région et l’évolution des mentalités à l’échelle
européenne. Il apparaît donc raisonnable de croire qu’il existe une fonction idéologique
mais que celle-ci est en équilibre entre la volonté de marquer le territoire français par
rapport à la Communauté autonome d’Euzkadi, mais basque par rapport à la France pour
des raisons touristiques mais pas trop basque pour ne pas alimenter le particularisme ou de
72
possibles velléités séparatistes. Cette fonction existe donc mais radicalement différente de
ce qu’elle représentait vingt ans auparavant. Le poids de l’idéologie pèse cependant sur
cette frontière. Comme nous l’avons mentionné plus tôt, elle a représenté plusieurs
dimensions au cours de l’histoire, surtout au sein des acteurs nationalistes. Chez les plus
radicaux, elle est à la fois considérée comme une cicatrice de l’histoire sur un territoire
national transfrontalier et la frontière historique entre différentes provinces. On tend donc à
nier son existence « internationale » par la symbolique comme en témoigne la figure 10
traitée plus tôt. Cependant, l’aspect international de cette frontière n’avait pas la même
résonance avant la fin des années 70 et la chute de la dictature. Au moment où la lutte de
libération armée jouissait d’un plus vaste support populaire qu’aujourd’hui, traverser la
frontière permettait d’aller se cacher au Pays basque français pour ainsi échapper aux
exactions du régime dictatorial franquiste. À cette époque, la frontière était un rempart
protégeant un asile démocratique où l’on pouvait chercher support et réconfort dans une
lutte pour la liberté. Avec la chute du régime, cet aspect n’est plus mais ses effets restent
dans les mentalités même si les acteurs nationalistes prônant le regroupement de tous les
territoires historiques ne représentent que 12,5% du vote.
À l’époque de la dictature, la fonction idéologique était couplée à une fonction de contrôle
plus rigoureuse. Cette dernière permettait d’afficher une discontinuité et pouvait représenter
un outil pour la fonction idéologique, comme nous le verrons plus loin. Ceci nous permet
de passer à la réflexion sur la situation actuelle des contrôles sur la frontière entre le nord et
le sud du Pays basque, qui, tout comme la fonction idéologique, semble avoir beaucoup
évoluée.
Un des éléments de base de la construction européenne est la libre circulation des
personnes, des services et des capitaux telle que développée dans le Traité de Rome. Cela a
pour effet selon nous de remettre en question la fonction de contrôle de la frontière.
Plusieurs éléments sont à prendre en considération lorsqu’il est question d’aborder cette
fonction. D’abord, voyons l’aspect physique de la fonction. S’il y a une fonction de
contrôle, celle-ci doit transparaître dans le paysage. Ce n’est pas là son aspect essentiel
mais tout de même important dans la mesure où, si un État veut faire des contrôles sur les
73
flux entrants et sortants de sa frontière, il doit y maintenir un minimum d’infrastructures,
douanières entre autres. C’est ce que l’on retrouve habituellement aux postes frontières
entre deux États distincts. La situation dans le contexte européen est particulière comme
nous venons de le mentionner et c’est ce qui peut être démontré grâce au travail de terrain
qui est présenté ici. Dans la vie quotidienne des gens, il ne semble plus s’exercer de
contrôles au passage de la frontière. C’est ce que nous disait M. Iriart dans la même lignée
que Mme Fuertes, lors de nos entretiens à l’été 2004. La figure 14 montre l’état de
désuétude dans lequel se retrouvent les installations de contrôle qui existaient jadis. Cette
route, où s’effectuait une partie de la circulation et son contrôle, est condamnée, l’espace
bitumé s’est transformé en stationnement. Les photos et la carte qui suivent nous
permettent de bien mesurer l’ampleur des transformations qu’a connu cette région et qui
nous permettent d’affirmer qu’il s’est exercé une modification non négligeable de la
fonction de contrôle de la frontière.
Photo : Olivier Beaupré-Gateau, 2004.
Figure 15 : État des installations de contrôle à la frontière entre la France et l’Espagne dans
la région Hendaye-Irun.
74
Photo : Eurocité basque, sans date, probablement fin des années 80.
Figure 16 : État des infrastructures de contrôle à la frontière entre Hendaye et Irún.
75
Photo : Olivier
Beaupré-Gateau, 2004.
Figure 17 : Le même endroit qu’à la figure 15, on peut y noter l’absence des infrastructures
frontalières.
Source : Bidassoa Bizirik, 2004.
Figure 18 : Détail d’un plan de la région transfrontalière du Bidasoa-Txingudi.
76
Les figures 16 et 17 nous montrent l’état de la frontière aujourd’hui. En les comparant à la
figure 15, on remarque que les postes de contrôles des douanes ont été remplacés par des
espaces gazonnés, à gauche sur la photo (Figure 16). Le panneau de circulation nous permet
aussi de noter la présence d’un rond-point, que nous pouvons apercevoir au loin sur la
photo, et qui est le seul obstacle à la fluidité de la circulation. Derrière le panneau se trouve
le Centre de foire international FICOBA. Ces éléments se retrouvent schématiquement
représentés sur la figure 17, le détail d’un plan de la région distribué par l’Office de
tourisme de la ville d’Irun, Bidasoa Activa. Ces éléments nous permettent de comprendre
l’ampleur de la réorganisation faite à la suite de la levée des contrôles physiques sur les flux
aux frontières. Pour les personnes vivants dans la région, c’est un changement
d’importance. C’est d’ailleurs ce que nous confirmaient certains de nos interlocuteurs en
entrevue sur le terrain à l’été 2004, dont Jean-Claude Iriart qui comparait la situation à dix
ans avant alors que c’était un exploit de traverser la frontière. L’absence de contrôles
physiques joue aussi un rôle non négligeable dans l’évolution de la fonction idéologique de
la frontière. Les infrastructures douanières sont des éléments, des outils de l’administration
permettants d’atteindre le double but du contrôle et du marquage de la discontinuité
politique et géographique du territoire. Les fonctions de contrôle et idéologique se trouvent
donc affaiblies par le démantèlement des infrastructures douanières.
Ces éléments ne nous permettent cependant pas d’affirmer d’une défonctionalisation totale
mais plutôt partielle, pour l’instant, de la fonction de contrôle. Selon les accords de
Schengen, comme nous le mentionnait Pilar Fuertes du Consorcio Bidassoa-Txingudi, il ne
doit plus y avoir de contrôles effectués aux frontières internes de cet espace. Cependant,
bien que ce soit le cas dans la vie quotidienne ou dans la situation habituelle de la frontière,
il nous apparaît hasardeux d’affirmer qu’il n’existe plus de fonction de contrôle. De plus,
comme Mme Fuertes l’expliquait, les contrôles physiques à la frontière peuvent être
réinstallés dans les situations extrêmes comme ce fut le cas lors des attentats à Madrid le 11
mars 2004. À cette occasion, des barrages routiers ont été installés et des contrôles
d’identités ont été effectués de façon systématique par les policiers. Cette forme de contrôle
se fait dans un état d’esprit différent qu’à l’époque où la frontière était plus imposante
puisqu’il existe une forte collaboration entre les services policiers et judiciaires des deux
77
côtés de la frontière. Ainsi, «physiquement» il n’y semble plus y avoir de frontière, comme
l’affirmait Mme Morena.
Cependant, la notion de contrôle ne se limite pas à la vérification physique des passages de
la frontière. Elle peut avoir pour but de maintenir une connaissance des flux qui traversent
la frontière sans pour autant avoir le dessein d’entraver leur circulation. Les auteurs
Guichonnet et Raffestin s’attardent dans leur modèle à définir la fonction de contrôle de la
frontière comme ayant pour dessein de surveiller les hommes et les biens qui franchissent
la frontière. Ils se limitent à l’expliquer par les mesures entourants l’immigration. Dans le
contexte européen actuel, cette analyse de la fonction de contrôle nous semble désuète.
Cela ne veut pas pour autant dire qu’elle n’existe plus.
Il est alors nécessaire de mieux définir ce que représente la fonction de contrôle dans le
cadre qui nous intéresse ici. Elle ne se limite pas à son caractère physique assimilable à un
certain niveau de contrainte. Il est possible de définir ce concept dans sa notion de
vérification, de connaissance, de surveillance passive des activités entourants la frontière.
C’est là où la fonction de contrôle, qui aurait pour but de permettre aux administrations
publiques de maintenir une gestion éclairée des flux frontaliers, est intimement liée aux
aspects institutionnels dont nous ont fait part les personnes rencontrées lors de la période de
terrain, et confirmés par les documents étudiés précédemment. Le contrôle ne s’exerce plus
physiquement sur le lieu concret de la frontière, mais les activités transfrontalières restent
soumises à une forme de contrôle par les administrations. Le cas du transport en commun
transfrontalier tel qu’il est expliqué dans les études parcourues, doit se soumettre à des
procédures administratives qui permettent aux États de maintenir un contrôle sur les
activités de transport qui traversent leur frontière. La législation permet aux transporteurs
d’effectuer des circuits transfrontaliers mais, comme cela doit être raisonnablement le cas
pour le transport public intérieur, ils doivent se soumettre à certaines procédures
administratives impliquant l’accord des autorités publiques. Ces procédures administratives
représentent une forme de contrôle. De même, bien que la jurisprudence donne le droit aux
citoyens européens d’avoir accès aux soins de santé dans un pays membre voisin du leur,
nous y reviendrons plus longuement plus tard, ces citoyens doivent se soumettre à des
78
formalités administratives qui représentent une certaine forme de contrôle exercé par les
États. Même si ces formalités sont fort simples et ne sont peut-être pas perçues par les
citoyens comme de réelles contraintes, elles existent et font état d’une fonction de contrôle
tel que nous l’avons défini précédemment. Cet aspect institutionnel de la frontière pourrait
donc représenter, selon nous, un attribut accordé à la frontière afin d’atteindre un but, soit
celui de maintenir une certaine connaissance et une certaine maîtrise des actions à caractère
transfrontalier et qui représente une forme de contrôle. Ainsi nous pouvons prétendre à
l’existence d’une fonction de contrôle mais celle-ci est encore une fois très différente de
celle existant par le passé.
Ceci est directement lié à la fonction légale de la frontière. Cette fonction existe bel et bien,
comme le supposait notre hypothèse. Elle n’est cependant pas la seule, nous venons de le
voir. Ici encore, les éléments institutionnels et administratifs, qui nous ont été présentés
comme une fonction par nos interlocuteurs, nous apparaissent plus comme des attributs
d’une ou plusieurs fonctions. C’est un outil de l’administration publique pour l’exercice
d’une fonction, la fonction de contrôle, mais aussi, dans une certaine mesure, la fonction
légale. Ainsi, à la lumière des résultats et des données recueillies, il semble bien exister une
fonction légale à la frontière franco-espagnole sur le territoire de l’Eurocité basque. Mme
Morena était d’avis qu’il n’existait pas de fonction légale à la frontière. Elle revenait sur les
problèmes administratifs en disant qu’il manque d’outils juridiques adaptés mais que cela
ne constitue pas une frontière «au sens où ça scinde, où la perméabilité est interdite ou
évitée». Nous l’avons vu avec la fonction de contrôle, une fonction peut exister sans pour
autant représenter une contrainte importante aux activités transfrontalière. Ici encore il faut
nuancer. Les modèles utilisés pour entamer la réflexion se montrent une fois de plus
incapables de rendre compte de la réalité dans notre région d’étude. Les auteurs Guichonnet
et Raffestin parlent de la fonction légale signifiant «qu’en deçà d’une ligne politique
démarquée prévaut un ensemble d’institution juridique et de normes qui règlent l’existence
et les activités d’une société politique». Cela est toujours vrai aujourd’hui dans le cas qui
nous intéresse mais il doit être complété par la réalité européenne et l’évolution de la
situation transfrontalière.
79
Dans une certaine mesure, les institutions mais surtout les normes, ne prévalent pas
seulement en-deçà de la ligne mais aussi au-delà. Il semble, à la lumière des résultats
obtenus, que cette fonction se soit «affaiblie». Mme Morena nous expliquait qu’à ses yeux,
il n’y a pas de fonction légale à la frontière puisque «on sait très bien que le droit intervient
plus tard ou postérieurement à la vie, à la réalité.» Les règles de droit sont souvent établies
pour encadrer des pratiques qui sont déjà effectives. Cela va dans le même sens que le
commentaire de M Iriart qui nous expliquait que «Si les choses évoluent, c’est surtout parce
que localement on saura trouver des conditions un peu expérimentales adaptées à la
situation et c’est ça qui forcera le système à évoluer». Ce sentiment est confirmé par le
cahier #4 de la MOT qui affirme que dans le cas de la coopération transfrontalière sanitaire,
les initiatives se sont développées avant et à l’extérieure de cadres institutionnels et que les
administrations, par l’intermédiaire des élus locaux, sont rarement les initiateurs de projets.
Dans le même ordre d’idée, l’étude sur les transports en commun transfrontaliers affirme
que dans beaucoup de cas, l’initiative de la création de lignes de transport transfrontalier
vient des transporteurs eux-mêmes et non des autorités locales. Celles-ci ont dû adapter les
cadres juridiques à une réalité établie antérieurement. Par exemple, la première ligne de
transport dans la région date de 1954 alors que les différentes réglementations datent des
années 1980 et 1990. C’est l’accord de Bayonne de 1995 qui régit de façon générale la
coopération transfrontalière dans la région, ratifié près de 40 ans après l’initiative de la
compagnie ATCRB d’offrir une ligne de transport transfrontalière.
La fonction légale se trouve au centre d’une dynamique multiscalaire qui la force à
s’adapter et qui semble atténuer son importance. P. Gired affirme, et c’est un des éléments
qui motivent notre hypothèse, que même si les frontières peuvent sembler
défonctionnalisées en tout ou en parties, elles continuent à souligner des différences légales,
sans lesquelles s’installerait le chaos. (cf. chap. 3.2.3). Les éléments institutionnels, dont
nous avons déjà parlé, peuvent être interprétés comme des attributs permettants d’atteindre
un but dans la gestion de la frontière en conformité avec notre définition. Les documents
juridiques sont les témoins de la fonction légale de la frontière, principalement dans leurs
80
explications des façons de faire et de fonctionner dans les cas de la coopération
transfrontalière.
Cependant, comme c’était le cas avec la fonction idéologique, la fonction légale semble
prise dans une logique à plusieurs échelles où les intérêts ne sont pas systématiquement les
mêmes. Nous l’avons vu plus haut avec les commentaires de M Iriarte et de Mme Morena
sur le fait que la réalité précède la législation. Mme Morena va encore plus loin, dans le cas
de la gestion des déchets en particulier, en soutenant que c’est la législation européenne qui
exige de nouvelles normes de sécurité. Elle complète son opinion en affirmant
qu’aujourd’hui, au niveau juridique, tout tend vers la simplification simplement parce qu’il
y a le droit communautaire de l’Union européenne qui s’impose à tous. C’est ce que
confirme Jean Claude Iriart en affirmant que les institutions font ce qu’il faut pour se mettre
aux normes européennes. Dans le cas du transport, bien que la compétence soit nationale et
redistribuée aux différentes échelles sur le territoire, il demeure que Bruxelles exerce une
forte influence et qu’elle a dressé une liste de priorités comme c’était le cas avec la gestion
des déchets. À cet égard, Mme Morena nous disait qu’il est relativement simple de
coopérer dans certains domaines parce que les objectifs sont les mêmes de part et d’autre de
la frontière puisque ceux-ci viennent de Bruxelles et non parce que Paris et Madrid ont
décidé d’atteindre des objectifs communs.
Cette fonction légale est encore atténuée par une certaine jurisprudence de la Cours de
justice des communautés européennes. C’est dans le domaine sanitaire, parmi ceux retenus
pour cette étude, que les normes et la jurisprudence pèsent le plus lourd. En particulier avec
les arrêts Kholl et Decker du 28 avril 1998, qui donnent le droit à des ressortissants
européens aux soins ambulatoires dans un autre État membre et leur remboursement par le
système de sécurité sociale. Ceci semble renforcé par les arrêts Smits et Peerboom
(12/07/01) qui soutiennent que les régimes nationaux d’autorisation préalable12 pour
12 Éléments administratifs qui viennent entraver le droit à la libre circulation tel que défendu par le Traité de
Rome. Ces éléments témoignaient, selon nous, d’une fonction de contrôle. C’est aussi ce que l’on
peut interpréter de la décision de la Cours de justice des communautés européenne qui les juge
contraire au principe de libre circulation. La pression de l’échelle européenne se fait donc sentir à la
fois sur la fonction légale et sur celle de contrôle. De plus, par leurs aspects sur les remboursements
des soins reçus à l’étranger, ces arrêts affectent la fonction fiscale de la frontière.
81
bénéficier de soins ou obtenir des produits dans un autre État de l’Union européenne,
représentent des entraves à la libre circulation. Ainsi, même si la santé reste une
compétence nationale, les régimes de sécurité sociale doivent se conformer au droit
communautaire. À cet effet, l’article 152 du Traité d’Amsterdam donne un véritable
pouvoir de décision à l’Union dans certains domaines liés à la santé. C’est le cas aussi dans
le domaine du travail, comme l’explique le guide frontalier (voir chapitre 4.1.2.4), où des
normes européennes s’imposent au droit national dans les façons de gérer les ordres
professionnels par exemple. Ce document explique aussi toute la réglementation
européenne qui protège le travailleur au-delà des limites de l’application du droit national,
venant ainsi contredire la notion de fonction légale de la frontière.
La fonction légale de la frontière est donc prise entre l’arbre et l’écorce, entre des initiatives
de terrain qui la devance et une pression venant de l’échelle supérieure, soit de l’Union
européenne. C’est le cas, nous dit Elena Morena, en particulier dans les domaines où
l’Union a du pouvoir.
Toutefois, cette fonction reste bien réelle au sens où il existe deux systèmes de droit de part
et d’autre de la frontière. L’étude de la MOT sur la coopération transfrontalière sanitaire
affirme que la législation communautaire n’a de légitimité que dans la mesure où elle
s’accorde à la législation nationale. Ceci est corroboré par M Iriart qui nous expliquait que
les institutions nationales font ce qu’il faut pour se mettre aux normes européennes mais
que ceci se fait toujours dans leur cadre propre, par une mise en conformité des outils. Ceci
rend de plus en plus homogène la réglementation d’un côté et de l’autre de la frontière mais
il n’en reste pas moins que cette façon de faire n’affecte pas les modes d’organisation qui
eux, restent entièrement nationaux. Ainsi, même si la réglementation s’harmonise et qu’en
apparence il n’y a plus de fonction légale à cette frontière, dans certains domaines précis
seulement pour le moment, cette frontière existe toujours puisqu’il ne s’agit que de deux
systèmes qui se sont équilibrés mais qui restent entièrement distincts. Il n’est donc pas
possible d’affirmer que la fonction légale de la frontière n’existe plus. Elle s’est
considérablement modifiée, elle s’est adaptée à la nouvelle réalité motivée par l’évolution
du contexte de l’Union européenne. Mais il ne faut pas perdre de vue que la participation
82
des États français et espagnol à l’Union se fait sur une base volontaire et que la
planification et l’organisation des réglementations se font toujours sur une base nationale.
Les cas mentionnés plus tôt où une réglementation communautaire s’impose, elle le fait
avec l’accord général des États et dans des domaines encore restreints. Les outils
juridiques, traités et réglementations qui régulent la coopération transfrontalière sont des
attributs qui témoignent de la présence d’une fonction légale de la frontière. Celle-ci est
nuancée, comme nous venons de l’expliquer par une dynamique multiscalaire, mais il n’en
reste pas moins qu’elle existe. Le schéma qui suit (figure 18) expose les forces en présence
dans le cas de la fonction légale de la frontière. À l’aide de cette schématisation, il est
possible de mesurer l’effet que peuvent avoir les pressions, tant supranationales, venant du
contexte européen, que locales, venant des initiatives de terrain en coopération
transfrontalière, sur la fonction légale.
Figure 19 : La dynamique multiscalaire infléchissant la fonction légale de la frontière.
En apparence, il semble exister une uniformité de la législation qui contredit la définition
de la fonction légale qui veut une séparation de deux modes d’organisation juridiques. En
Normes et jurisprudence européenne
Initiatives locales
Eurocité basque
Espagne
Fx Légale Fx Légale France
Frontière
Fx Légale
Frontière
83
agrandissant le contact frontalier, on se rend bien compte que dans la réalité, même s’il
s’opère une normalisation de la loi dans certains domaines, il s’agit toujours de deux
systèmes distincts. Cela confirme donc le fait qu’il existe une fonction légale mais que sa
définition ne correspond plus à celle dont nous nous sommes inspirés au départ.
Cette dynamique multiscalaire en région transfrontalière s’opère aussi sur la question de la
fonction fiscale de la frontière. La définition de la notion de fonction que nous proposons
nous permet de déceler des éléments permettant de croire à l’existence d’une fonction
fiscale même si celle définie par les modèles de départ ne s’applique plus.
D’abord, plusieurs éléments pratiques nous permettent de pencher vers la conclusion qu’il
n’existe plus de fonction fiscale à la frontière dans la mesure où toute la question des droits
de douane ne se pose plus dans la logique du marché unique européen. C’est un des
éléments de la problématique sur laquelle se base notre étude. Le raffinement de notre
analyse, rendu possible par la précision de la définition du concept de fonction, nous
permet d’aller plus en profondeur dans notre regard critique de l’aspect fiscal de la
frontière. Ainsi, nous recherchons, dans les données recueillies, des éléments qu’il est
possible d’assimiler à des attributs de la frontière ayant pour but de différencier activement
deux systèmes fiscaux. Comme dans le cas de la fonction de contrôle ou de la fonction
légale, c’est au niveau des procédures institutionnelles et administratives que nous allons
trouver les attributs de cette fonction. La liberté de circulation des capitaux à l’intérieur de
l’Union européenne et l’abandon des barrières douanières nous obligent aussi à restreindre
notre recherche à un champ précis, celui de l’argent public. La définition proposée au
chapitre 2.1 supposait la présence d’une fonction fiscale dans la mesure où il y a séparation
entre différents systèmes économiques. C’est en suivant le parcours possible de l’argent
public que nous proposons d’analyser cette fonction.
Au départ, il s’agit de deux États différents donc de deux systèmes d’organisation
différents. Les priorités ne sont pas les mêmes et c’est ce que nous confirmait M. Arbulu de
l’Agence transfrontalière au Gipuzkoa. Une réindustrialisation s’est opérée au sud où la
part de l’exportation dans l’économie est passée à près de 30% dans les dernières années.
Parallèlement à cela, Iparralde est une région périphérique de la France essentiellement
84
axée sur le tourisme. Il s’agit donc de deux économies totalement différentes, répondant à
des objectifs différents. Mais cela serait possible, qu’il y ait une frontière ou non. Toutes les
régions de France ne sont pas vouées essentiellement au tourisme comme toutes les régions
d’Espagne ne sont pas industrielles. Ce qu’il est important de préciser, c’est qu’au même
titre qu’il y a deux systèmes légaux mais des réalités transfrontalières, il existe aussi deux
systèmes fiscaux avec des réalités transfrontalières. C’est ce que démontre de façon assez
précise le guide frontalier que Mme Fuertes nous a remis. D’abord le droit à la libre
circulation permet aux travailleurs de vivre et travailler dans n’importe quel pays membre.
Il permet aussi de vivre et de travailler dans des pays différents. Ainsi, un travailleur peut
vivre en France et travailler au Gipuzkoa. Il y donc potentiellement un transfert d’argent
entre le pays où ce salaire est payé et le pays où il est raisonnable de croire qu’il sera
principalement dépensé, c'est-à-dire le pays de résidence. Aussi, le travailleur et sa famille
ont la possibilité de payer leurs impôts dans le pays de leur résidence même s’ils travaillent
dans un autre pays. Enfin, ils ont le droit à la couverture sociale dans le pays de leur
résidence même s’il est différent de celui de leur travail. Ainsi, de l’argent public peut
circuler de part et d’autre de la frontière en fonction des modalités de cotisations, via
l’employeur ou via les impôts des particuliers. Le cas le plus explicite de ces possibles
transferts d’argent public est le cas des prestations de chômage et des pensions de
vieillesse. Ainsi, la fonction fiscale de la frontière est en quelque sorte soumise à la même
pression de l’échelle européenne qui impose ses normes, nous l’avons déjà vu pour ce qui
est du droit du travail. Cela a des implications au niveau fiscal. Comme nous le disions au
chapitre 4.1.2.4, la réglementation européenne prévoit certaines modalités de protection des
cotisations des travailleurs. Ainsi, un travailleur peut réclamer ses prestations de chômage
dans son pays de résidence même si ce n’est pas le pays dans lequel il a cotisé. En
conséquence, de l’argent que je qualifierais de public, au sens où ce ne sont pas des
capitaux privés, passe par delà la frontière, ou, au minimum, il y a de forts liens entre les
deux systèmes qui mettent en cause la fonction fiscale. L’exemple le plus éloquent de
circulation d’argent reste selon nous les pensions de vieillesse. Il est possible de démontrer,
par un exemple, le parcours plausible des prestations d’un travailleur. Comme il est
expliqué dans le guide frontalier, le droit social européen protège le travailleur afin que ses
85
prestations soient reconnues. Ainsi, supposons qu’un travailleur X travaille 5 ans dans le
pays A, 8 mois dans le pays B, 6 mois au chômage dans le pays C où il n’a jamais travaillé
mais où il réside, il travaille ensuite le reste de sa vie active dans le pays D ou il prend sa
retraite avant de partir dans le pays E après quelques années pour y finir ses jours. À la fin
de sa vie, il réside dans un pays E mais reçoit ses prestations de retraite du pays D puisque
c’est le dernier pays où il a travaillé plus de 12 mois et c’est dans ce pays qu’il s’est inscrit
pour son droit à la retraite. Le pays D lui versera aussi ses prestations pour l’emploi qu’il a
eu au pays B puisqu’il y a travaillé mois de 12 mois mais ses prestations ne sont pas
perdues en vertu du droit social européen. C’est le dernier pays dans lequel le travailleur a
travaillé plus de 12 mois qui doit verser les prestations pour toutes périodes de moins de 12
mois dans un autre pays. Le pays A lui verse aussi ses prestations même s’il réside ailleurs
puisqu’il y a travaillé plus d’un an. Pour ce qui est de sa période de chômage, il avait en
principe le droit de recevoir ses prestations du pays de sa résidence même si ce n’était pas
le pays dans lequel il cotisait. Face à cette situation, rendue possible en vertu du droit social
européen tel qu’il est expliqué dans la documentation étudiée, il est possible d’affirmer que
la fonction fiscale, qui doit séparer deux systèmes fiscaux de part et d’autre de la frontière,
se trouve remise en cause. On ne peut cependant pas parler de défonctionalisation totale,
comme dans les autres cas étudiés ici. La réflexion, jusqu’à présent, nous permet de voir
qu’il existe des forces en présence qui n’ont pas les mêmes assises territoriales que les
systèmes nationaux. Il existe une perméabilité entre les systèmes fiscaux rendue possible
par la pression exercée par l’échelle européenne, comme dans le cas de la fonction légale.
Un autre type de pression est en jeu sur la fonction fiscale et qui remet en cause, non pas
son existence mais au moins son importance. Cette pression vient des expériences de
terrain. Le cas de l’Eurocité doit être mis de côté puisqu’elle n’a aucune compétence pour
mettre en oeuvre des actions, comme le disait Mme Loyer, professeur à l’Université Paris
VIII, lors d’une conversation. Ce fait était confirmé par M. Arbulu et Mme Morena, qui
travaillent tous deux pour l’Eurocité. Cependant, il existe un autre cas de coopération sur le
même territoire, c’est le Consorsio Bidassoa-Txingudi. Lors d’un entretien, Mme Pilar
Fuertes, qui y travaille, nous a expliqué les incidences économiques de cette initiative de
coopération transfrontalière. Selon elle, il existe bien deux systèmes fiscaux différents.
86
Cependant, dans le cas du Consorcio, son financement vient des trois municipalités
membres dans une proportion de 75% au sud (Irún plus Hondarribia) et 25% au nord de la
frontière (Hendaye). Cet argent venant des fonds municipaux, il s’agit d’argent public.
Mme Fuertes explique la façon de fonctionner, il s’agit d’une forme légale espagnole mais
qui est avalisée en Conseil d’État en France, cette procédure administrative fait foi de la
fonction légale de la frontière dans sa dynamique transfrontalière. Il y a bien deux systèmes
nationaux qui ont, d’un commun accord, accepté la création d’un troisième joueur qui lui
aura compétence des deux côtés de la frontière, à une échelle plus locale. Une fois cela fait,
il existe, dans le cas du Consorcio, une unicité territoriale transfrontalière et l’argent public
est redistribué sans préoccupation de la logique de la frontière. Il n’y a donc pas sur ce
territoire, de fonction fiscale à la frontière dans tout ce qui touche les actions du Consorcio.
Évidemment, cela ne permet pas de dire qu’il n’existe pas du tout de fonction fiscale mais
des brèches sont bien réelles quant à son application.
Un troisième élément vient corroborer cette tendance. Il s’agit des investissements
européens, principalement ceux venant des Fonds Interreg. Ceux-ci peuvent venir financer
des projets transfrontaliers dans une proportion de 50% des coûts totaux. C’est le cas de la
coopération transfrontalière sanitaire entre le centre hospitalier de la côte basque et le
complexe hospitalier de San-Sebastián. Il s’agit d’argent européen venant financer des
projets s’étendant de part et d’autre de la frontière et superposant ainsi les systèmes fiscaux
nationaux. Nous pourrions donc reproduire le schéma de la dynamique de la fonction légale
avec la fonction fiscale. Cette dernière est prise en étau entre des volontés européennes
d’uniformisation et des initiatives de terrain qui font circuler de l’argent public
indifféremment de part et d’autre de la frontière, amoindrissant l’importance de l’existence
de deux systèmes.
Cependant, comme le disait entre autres Jean-Claude Iriart, il s’agira toujours de deux
systèmes, deux institutions totalement distinctes et obéissant à des logiques et à des
raisonnements distincts. C’est ce qui lui faisait dire qu’il existait une fonction
institutionnelle à la frontière. Comme nous l’avons démontré, la question institutionnelle
nous semble plus apparaître comme un outil entre les mains de l’État pour mettre en oeuvre
87
les autres fonctions de la frontière. La fonction fiscale nous apparaît aussi être un élément
interrelié à la fonction idéologique. Dans le contexte transfrontalier, il y de l’argent public
qui circule de part et d’autre de la frontière. Quand cet argent touche des domaines à forte
incidence idéologique, la prééminence de la frontière ressort. C’est particulièrement le cas
avec la langue, lorsque des fonds viennent d’Euskadi pour financer des opérateurs
associatifs comme les mouvements des Ikastolas, écoles de langue basque, ce n’est jamais
des choses simples, nous disait M Iriart. Il existe donc une fonction fiscale qui persiste à la
frontière franco-espagnole sur le territoire entre Bayonne et San-Sebastián.
Les déséquilibres entre les niveaux de compétence au nord et au sud de la frontière créent
des discontinuités mais sont assimilables à des effets causés par l’évolution de deux
systèmes d’organisations politiques et géographiques qui s’est faite alors que la frontière
avait beaucoup plus de poids qu’aujourd’hui. Ces effets, comme les différences de
mentalité, ou de culture, peuvent rester et être encore perceptibles même s’il s’avérait que
l’on pourrait défonctionnaliser totalement la frontière. Que les États adoptent des modes
d’organisation institutionnels plus ou moins décentralisés ou déconcentrés est le fruit de
décisions de politique intérieure. Ceux-ci sont généralement basés sur une tradition qui
remonte, pour la France en tout cas, à l’époque de la cristallisation de l’État. Le cas de
l’Espagne est différent puisque son système date de 25 ans environ.
Il ne nous parait pas possible pour l’instant de soutenir que ces partages de compétences
entre différentes échelles de décisions à l’intérieur d’un même État sont réfléchies en
fonction de la coopération transfrontalière. De plus, dans une certaine mesure, les réformes
de l’organisation institutionnelles sont pensées de façon à harmoniser tous les systèmes
européens. Il n’y a donc pas, selon nous, de fonction institutionnelle à la frontière. Il n’est
pas possible de la faire correspondre à la définition que nous avons proposé du concept de
fonction. Quel serait le but de cette fonction ? Séparer deux modes d’organisation politique,
c’est en partie ce que fait la fonction idéologique en créant une discontinuité. Cette fonction
serait l’attribut d’elle-même dans la mesure où nous avons démontré que les éléments
administratifs et institutionnels sont plutôt des outils dont usent les États afin de faire
fonctionner les fonctions de contrôle, les fonctions légales et fiscales de même que la
88
fonction idéologique. Ceci dit, une étude plus approfondie, essentiellement centrée sur cette
question, pourrait certainement arriver à des conclusions différentes.
Confirmation (ou infirmation) de l’hypothèse.
L’hypothèse de départ supposait qu’il existe encore une fonction légale à la frontière entre
le Pays basque nord et le Pays basque sud. Cette hypothèse était doublée de l’affirmation
que c’était la seule qui restait dans le contexte actuel de la construction européenne. La
réflexion que nous venons de faire nous permet de confirmer en partie notre hypothèse.
Comme nous l’avons démontré, la fonction légale, comme étant celle qui signifie
l’existence de deux systèmes législatifs différents existe bel et bien. Ses attributs sont ceux
des processus administratifs et institutionnels, lois, accord et conventions, qui servent à
atteindre le but rechercher. Cette hypothèse était motivée par certaines analyses déjà
mentionnées auxquelles on pourrait ajouter ce qu’écrivaient Guichonnet et Raffestin à
propos de cette fonction : «… on peut penser qu’en l’absence d’un droit unique reconnu
valable par et pour un ensemble de territoires intégrés, la fonction légale serait la dernière à
se maintenir après la disparition de toutes les autres et cela dans l’hypothèse d’une
défonctionnalisation complète des frontières.» (Guichonnet et Raffestin, 1974 :50). La
première affirmation de cette citation nous permet de faire un lien avec le droit européen en
construction. La fonction légale de la frontière ne peut être défonctionnalisée sans qu’elle
ne soit remplacée par un autre système de lois et de normes. Sans cela, il s’installerait une
forme de chaos comme l’écrivait P. Girerd.
La deuxième proposition de notre hypothèse, voulant que les autres fonctions soient
«défonctionnalisées», se trouve infirmée par la recherche. Il existe effectivement d’autres
fonctions à la frontière franco-espagnole sur le territoire de l’Eurocité basque. Celles-ci
sont différentes que celles proposées par les modèles de départ. Il nous faut donc poser les
bases d’un nouveau modèle qui s’applique à la réalité que nous avons étudié. Nous en
sommes venus à la conclusion que trois autres fonctions étaient en oeuvre sur cette
frontière. Il existe une fonction idéologique, une fonction de contrôle et une fonction
fiscale. Elles sont toutes radicalement différentes de ce à quoi nous nous attendions à la
89
lumière des définitions reprises chez les auteurs retenus. Elles se trouvent aussi en voie de
défonctionnalisation au sens ou des pressions se font sentir à différentes échelles pour une
modification de ces fonctions. Ainsi notre hypothèse est donc infirmée par l’existence
d’autres fonctions, mais confirmée dans une certaine mesure, par le maintient des fonctions
légales et fiscales réduites.
Conclusion
Travailler sur la géopolitique des frontières implique un travail de recherche minutieux et
méthodique. La méthode de recherche retenue pour ce travail s’apparente à l’approche
systématique. C'est-à-dire que le but du travail était de décrire et d’expliquer, de la manière
la plus objective possible, les fonctions de la frontière. Le terrain d’études se concentrait
autour d’une agglomération transfrontalière, celle de Bayonne-San-Sebastián,
communément appelée l’Eurocité basque. Le choix de cette dyade vient de plusieurs
sources, principalement le fait qu’il existe une certaine carence dans la littérature sur le
sujet. Il s’agit aussi d’un endroit où s’exerce une dynamique particulière influencée par une
communauté historique répartie de part et d’autre de la frontière. Aussi, étudier une
frontière européenne se justifiait par le fait que l’Union européenne est le regroupement
politico-économique le plus avancé à l’heure actuelle et que son étude peut servir de base
de réflexion pour l’élaboration de systèmes semblables ailleurs. Dans l’optique d’un
approfondissement des relations entre les États membres, la problématique des fonctions
des frontières à l’intérieur de l’Union européenne trouve toute sa pertinence. Il existe un
courant de discours à l’heure actuelle qui tend à démontrer qu’elles n’existent plus. L’un
des buts de cette recherche était donc de comprendre où en sont les fonctions des frontières
sur le territoire de recherche retenu. L’hypothèse de départ voulant qu’il n’existe plus
qu’une fonction légale.
L’objectif général était donc de comprendre les relations qui peuvent exister entre les
fonctions de la frontière et la coopération transfrontalière. Ainsi nous avons pu démontrer
qu’il existe un lien direct entre les fonctions de la frontière et la coopération transfrontalière
dans ce secteur. C’est par l’étude de cette coopération que nous avons pu faire ressortir les
éléments qui nous ont permis de réfléchir et d’apporter des explications sur l’évolution des
fonctions de la frontière. Nous pouvons donc affirmer que l’objectif général a été atteint
dans la mesure où nous avons apporté des éléments d’analyse mettant en lien la frontière et
91
la coopération. C’est à la lumière des données recueillies et de leur discussion que nous
avons pu élaborer les bases d’un modèle des fonctions de la frontière applicable à la dyade
retenue. En ce sens, l’objectif spécifique de reconnaissance des fonctions dans ce secteur a
lui aussi été atteint. Nous avons reconnu quatre fonctions principales à cette frontière, soit
une fonction idéologique, une de contrôle, une légale et enfin une fonction fiscale. Chacune
d’elle se trouve en relation avec la coopération transfrontalière et est ainsi impliquée dans
une dynamique multiscalaire. Cette dynamique à plusieurs échelles implique l’action de
plusieurs acteurs que nous avons identifié, en conformité avec un autre de nos objectifs de
départ. Ceux-ci ont été cartographiés et analysés au chapitre 3.3. Ces fonctions se trouvent
par contre différentes de celles proposées par les modèles de départ. Chacune est redéfinie
par le contexte particulier du territoire de recherche. Nous avons vu que la fonction légale
subissait une pression des initiatives de coopération transfrontalière au niveau local qui sont
souvent développées avant et à l’extérieur des cadres juridiques, forçant ceux-ci à s’adapter.
Cette fonction subit aussi de la pression de l’échelle européenne où des normes et une
jurisprudence tendent à infléchir les systèmes nationaux. La même dynamique entre les
échelles semble transparaître à l’étude des autres fonctions découvertes comme la fonction
fiscale ou la fonction de contrôle.
Les principaux objectifs ont donc été atteints, mais ce travail ne s’est pas fait sans heurts.
Comme dans tout travail de recherche, nous avons été confrontés à des problèmes de
logistique et de faisabilité tout comme à des problèmes de méthodologie. Suite à la période
de terrain nous avons été confrontés à un problème de méthodologie centrale pour notre
recherche. À la lumière des premières analyses des données de terrain, nous avons mesuré
l’importance de préciser la définition du concept de fonction. Il semblait y avoir une
confusion chez nos interlocuteurs entre la notion de fonction et celle d’effet de la frontière.
Suite à un rapide recensement de la littérature nous en sommes venus à proposer une
définition précise de ce que nous entendions par fonction de frontière. Ainsi, nous
soutenons qu’il y a fonction dans la mesure où il y a intention et action des autorités
politiques pour atteindre un but. C’est sur la base de cette nouvelle définition que nous
sommes parvenus à élaborer le modèle que nous proposons ici. Cette définition du concept
de fonction demande cependant à être raffinée. Le but de cette étude n’étant pas
92
précisément de traiter de ce concept de façon théorique, le débat reste ouvert sur la
possibilité d’aller plus en profondeur dans l’étude du concept en lui-même. Ce présent
travail n’a pas la prétention d’avoir atteint la vérité à ce sujet mais bien d’avoir ouvert la
porte à d’autres travaux sur la précision et la définition des concepts utilisés par la
géopolitique des frontières. Pour qu’un travail comme celui entrepris ici ait vocation à être
scientifique, il doit, entre autres, se baser sur des concepts qui ont fait leurs preuves et dont
la définition est reconnue.
Un deuxième problème de méthodologie, plus technique celui-ci, a été rencontré. La
période de terrain choisit n’a pas permis de recueillir autant de données qu’il aurait été
souhaitable. Cette carence a déjà été mentionnée lors de la présentation des résultats, il n’en
demeure pas moins qu’il est nécessaire d’en préciser les retombées. Pour des raisons
techniques, la période de recherche sur le terrain a dû s’effectuer lors de la saison estivale.
Malheureusement, comme une partie des personnes ciblées travaillent dans des
administrations publiques, il est plus difficile de les rencontrer puisque ces administrations
fonctionnent au ralenti durant l’été. C’est particulièrement le cas en France. Ainsi, nous
pouvons affirmer qu’il aurait été appréciable de pouvoir recueillir plus de données, en
entrevue en particulier, pour donner des assises encore plus solides à notre discussion.
Malheureusement, ce type de contrainte est hors de notre contrôle et nous devons composer
avec. La quantité de données recueillies est tout de même suffisante pour arriver à
développer un argumentaire défendable. Plus de données auraient certainement confirmé
plus explicitement les conclusions auxquelles nous sommes parvenus.
Ces conclusions méritent cependant d’être nuancées. Des indicateurs ont été retenus dès le
départ afin de servir de base pour la recherche de données et pour centrer la réflexion.
L’argument retenu pour justifier ces indicateurs, la coopération transfrontalière sanitaire et
le transport transfrontalier, était basé sur une disponibilité de matériel et de données.
Cependant, cette disponibilité des données témoigne d’une activité plus grande dans ces
domaines comparativement à d’autres. Ainsi, il serait juste de préciser qu’il peut exister un
certain biais dans les conclusions auxquelles nous sommes arrivés, influencés par cette
quantité plus importante de travail effectué dans ces domaines particuliers. Si nous avions
93
pris des secteurs d’activités où peu ou pas de recherches ont été effectuées, nous serions
peut-être arrivés à des conclusions différentes. Dans le cas de la gestion des déchets dans
une optique transfrontalière, rien ne semble avoir été fait depuis l’étude dont nous avons
parlé au chapitre 4.1.2.3. Cela peut témoigner de la présence plus importante des fonctions
de la frontière dans certaines activités transfrontalières. Les domaines retenus sont
probablement ceux dans lesquels la frontière a le moins d’incidence, où elle est le plus
«défonctionnalisée». Cette réalité doit être prise en compte et il apparaît important de
mentionner que, dans le cas de prochaines recherches effectuées sur la frontière, ce type de
biais possible puisse être pris en compte. Il serait donc intéressant de refaire la même
recherche mais en s’attardant à des domaines où peu de coopération transfrontalière est
effectuée et de voir si la frontière y joue un rôle important ou si c’est plutôt un manque de
volonté des acteurs concernés qui fait que peu de travail a été réalisé dans ces domaines.
Enfin, il est utile de mentionner que cette étude n’est que le début d’un travail potentiel de
compréhension de la frontière entre la France et l’Espagne au Pays basque. Les conclusions
qu’il nous est possible de tirer ici restent basées sur un travail relativement général.
Chacune des fonctions reconnues à cette frontière est susceptible de faire l’objet d’un
travail de recherche distinct. Il serait intéressant de pouvoir approfondir chaque fonction à
l’aide de ressources spécialisées dans chaque domaine auquel elles se rattachent. Ainsi,
accompagné de ressources en droit, il serait possible de consacrer une étude uniquement à
la compréhension de la fonction légale de la frontière. Les quelques éléments de
jurisprudence et de droit européen mériteraient de se retrouver au coeur d’un travail de
recherche en géopolitique du droit transfrontalier. De même pour les autres fonctions
découvertes et expliquées brièvement. Ce travail se veut donc une introduction à la
dynamique géopolitique de la frontière et ouvre la porte à de nombreuses autres recherches
pour approfondir cette connaissance que nous avons de la frontière. Et non seulement la
dyade dont il est question ici, puisque la méthodologie utilisée nous permet de croire
qu’elle peut être adaptée à d’autres portions de frontière.
94
ANNEXES
95
Annexe 1 Carte et données du Pays basque
Figure 20 : Carte représentant les 7 provinces basques. Source : www.tlfq.ulaval.ca
Figure 21 : Tableau des données sur les sept provinces. Source : www.tlfq.ulaval.ca
96
Annexe 2 Étendue des zones bascophones
Figure 22 : Représentation des zones d’utilisation de la langue basque dans l’histoire.
Réalisation : Olivier Beaupré-Gateau et Frédéric Dion d’après une carte de Laurier Turgeon, 1997.
97
Annexe 3 Vote nationaliste et zones bascophones
Figure 23 : Zones d’utilisation de la langue basque aujourd’hui. Réalisation : Olivier
Beaupré-Gateau et Frédéric Dion d’après une carte de Laurier Turgeon, 1997.
98
Figure 24 : Représentation cartographique des résultats obtenus par le parti nationaliste Herri Batasuna en 1996. Source : Barbara Loyer,
Géopolitique du Pays basque, 1997.
La comparaison des figures 23 et 24 nous permet de croire qu’il existe une corrélation entre l’utilisation de la langue basque et le vote
nationaliste. La figure 24 représente les trois provinces formants Euskadi (Biscaye, Guipuzkoa et Alava). La zone bleue de la figure 23
correspond relativement à la zone de la figure 24 où l’on a vu le plus de secteurs où le vote nationaliste radical a obtenu plus de 20%
des suffrages. Herri Batasuna représente la voie la plus radicale du mouvement politique nationaliste dans la Communauté autonome
d’Euskadi. Le Guipuzkoa est fortement bascophonne et est aussi une région électorale propice aux partis plus radicaux.
99
Annexe 4 Extrait du statut d’autonomie du Pays basque
TÍTULO I
(De las competencias del País Vasco)
Art. 10.-La Comunidad Autónoma del País Vasco tiene competencia exclusiva en las siguientes
materias:
1. Demarcaciones territoriales municipales, sin perjuicio de las facultades correspondientes a los
Territorios Históricos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 37 de este Estatuto.
2. Organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno dentro de las
normas del presente Estatuto.
3. Legislación electoral interior que afecte al Parlamentó Vasco, Juntas Generales y Diputaciones
Forales, en los términos previstos en el presente Estatuto y sin perjuicio de las facultades
correspondientes a los Territorios Históricos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 37 del mismo.
4. Régimen local y Estatuto de los Funcionarios del País Vasco y de su Administración Local, sin
perjuicio de lo establecido en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución.
5. Conservación, modificación y desarrollo del Derecho Civil Foral y especial, escrito o
consuetudinario, propio de los Territorios Históricos que integran el País Vasco y la fijación del ámbito
territorial de su vigencia.
6. Normas procesales y de procedimientos administrativo y económico-administrativo que se deriven
de las especialidades del derecho sustantivo y de la organización propia del País Vasco.
7. Bienes de dominio público y patrimoniales cuya titularidad corresponda a la Comunidad Autónoma,
así como las servidumbres públicas en materias de sus competencias.
8. Montes, aprovechamientos y servicios forestales, vías pecuarias y pastos, sin perjuicio de lo
dispuesto en el artículo 149.1.23.ª de la Constitución.
9. Agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía.
10. Pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura, caza y pesca fluvial y lacustre.
11. Aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos cuando las aguas discurran íntegramente
dentro del País Vasco, instalaciones de producción, distribución y transporte de energía, cuando este
transporte no salga de su territorio y su aprovechamiento no afecte a otra provincia o Comunidad
Autónoma; aguas minerales, termales y subterráneas. Todo ello sin perjuicio de lo establecido en el
artículo 149.1.25.ª de la Constitución.
12. Asistencia social.
13. Fundaciones y Asociaciones de carácter docente, cultural, artístico, benéfico, asistencial y
similares, en tanto desarrollen principalmente sus funciones en el País Vasco.
14. Organización, régimen y funcionamiento de las Instituciones y establecimientos de protección y
tutela de menores, penitenciarios y de reinserción social, conforme a la legislación general en materia
civil, penal y penitenciaria.
15. Ordenación farmacéutica de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 149.1.16.ª de la Constitución,
e higiene, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 18 de este Estatuto.
16. Investigación científica y técnica en coordinación con el Estado.
100
17. Cultura, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.2 de la Constitución.
18. Instituciones relacionadas con el fomento y enseñanza de las Bellas Artes. Artesanía.
19. Patrimonio histórico, artístico, monumental, arqueológico y científico, asumiendo la Comunidad
Autónoma el cumplimiento de las normas y obligaciones que establezca el Estado para la defensa de
dicho patrimonio contra la exportación y la expoliación.
20. Archivos, Bibliotecas y Museos que no sean de titularidad estatal.
21. Cámaras Agrarias, de la Propiedad, Cofradías de Pescadores, Cámaras de Comercio, Industria y
Navegación, sin perjuicio de la competencia del Estado en materia de comercio exterior.
22. Colegios Profesionales y ejercicio de las profesiones tituladas, sin perjuicio de lo dispuesto en los
artículos 36 y 139 de la Constitución. Nombramiento de Notarios de acuerdo con las Leyes del Estado.
23. Cooperativas, Mutualidades no integradas en la Seguridad Social y Pósitos, conforme a la
legislación general en materia mercantil.
24. Sector público propio del País Vasco en cuanto no esté afectado por otras normas de este
Estatuto.
25. Promoción, desarrollo económico y planificación de la actividad económica del País Vasco de
acuerdo con la ordenación general de la economía.
26. Instituciones de crédito corporativo, público y territorial y Cajas de Ahorro, en el marco de las
bases que sobre ordenación del crédito y la banca dicte el Estado y de la política monetaria general.
27. Comercio interior, sin perjuicio de la política general de precios, la libre circulación de bienes en el
territorio del Estado y de la legislación sobre defensa de la competencia. Ferias y mercados interiores.
Denominaciones de origen y publicidad en colaboración con el Estado.
28. Defensa del consumidor y del usuario en los términos del apartado anterior.
29. Establecimiento y regulación de Bolsas de Comercio y demás centros de contratación de
mercancías y de valores conforme a la legislación mercantil.
30. Industria, con exclusión de la instalación, ampliación y traslado de industrias sujetas a normas
especiales por razones de seguridad, interés militar y sanitario y aquellas que precisen de legislación
específica para estas funciones, y las que requieran de contratos previos de transferencia de tecnología
extranjera. En la reestructuración de sectores industriales corresponde al País Vasco el desarrollo y
ejecución de los planes establecidos por el Estado.
31. Ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda.
32. Ferrocarriles, transportes terrestres, marítimos, fluviales y por cable, puertos, helipuertos,
aeropuertos y Servicio Meteorológico del País Vasco, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 149.1.20.ª
de la Constitución, Centros de contratación y terminales de carga en materia de transportes.
33. Obras públicas que no tengan la calificación legal de interés general o cuya realización no afecte a
otros territorios.
34. En materia de carreteras y caminos, además de las competencias contenidas en el apartado 5,
número 1, del artículo 148 de la Constitución, las Diputaciones Forales de los Territorios Históricos
conservarán íntegramente el régimen jurídico y competencias que ostentan o que, en su caso, hayan de
recobrar a tenor del artículo 3.º de este Estatuto.
35. Casinos, juegos y apuestas, con excepción de las Apuestas Mutuas Deportivas Benéficas.
36. Turismo y deporte. Ocio y esparcimiento.
37. Estadística del País Vasco para sus propios fines y competencias.
101
38. Espectáculos.
39. Desarrollo comunitario. Condición femenina. Política infantil, juvenil y de la tercera edad.
Art. 11.
1. Es de competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco el desarrollo legislativo y la ejecución
dentro de su territorio de la legislación básica del Estado en las siguientes materias:
a) Medio ambiente y ecología.
b) Expropiación forzosa, contratos y concesiones administrativas, en el ámbito de sus
competencias, y sistema de responsabilidad de la Administración del País Vasco.
c) Ordenación del sector pesquero del País Vasco.
2. Es también de competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco el desarrollo legislativo y
la ejecución dentro de su territorio, de las bases, en los términos que las mismas señalen, en las
siguientes materias:
a) Ordenación del crédito, banca y seguros.
b) Reserva al sector público de recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de
monopolio, e intervención de Empresas cuando lo exija el interés general.
c) Régimen minero y energético. Recursos geotérmicos.
Chapitre 4, article 37, alinéa 3, sur les compétences exclusives des provinces à
l’intérieur de la Communauté autonome.
3. En todo caso tendrán competencias exclusivas dentro de sus respectivos territorios
en las siguientes materias:
a) Organización, régimen y funcionamiento de sus propias instituciones.
b) Elaboración y aprobación de sus presupuestos.
c) Demarcaciones territoriales de ámbito supramunicipal que no excedan los límites
provinciales.
d) Régimen de los bienes provinciales y municipales, tanto de dominio público como
patrimoniales o de propios y comunales.
e) Régimen electoral municipal.
Todas aquellas que se especifiquen en el presente Estatuto o que les sean transferidas. 13
13 El estatudo de autonomía del país vasco, signé par le roi Juan Carlos1 d’Espagne et le président du
gouvernement, Adolfo Suárez González.
102
Annexe 5 Les thèmes de la coopération transfrontalière sanitaire.
Figure 25 : Coopération transfrontalière sanitaire et médico-sociale : Frontière espagnole. Réalisation : Olivier Beaupré-Gateau d’après une carte
de la MOT, 2000.
103
Annexe 6. Les différents pôles de transport de l’Eurocité
Figure 26 : Le territoire de l’Eurocité et ses deux aéroports et ses deux ports en eau profonde. Réalisation : Olivier Beaupré-Gateau d’après
une carte de SUA Edizioak.
104
Annexe 7 : Verbatim des entretiens et résumés des documents
reçus
Comptes rendus des entretiens
Il s’agit dans cette annexe, de présenter en résumé les principaux arguments des
personnes interrogées à l’été 2004 lors du passage dans la région de Bayonne-San-
Sebastián. Il est à noter que plusieurs entretiens souhaités n’ont pas pu être menés.
Malgré des relances lors du retour à Québec en septembre, des personnes ressources dont
les opinions auraient pu être pertinentes ne contribuent pas à enrichir les données de la
recherche. Il s’agit essentiellement de Monsieur Jean-Marie Blanc de la région Aquitaine
pour l’implication du Fond Aquitaine-Euskadi dans les projets autour de l’Eurocité, de
Mme Lide Urraiztieta du Conseil général des Pyrénées-Atlantiques, de M. Bernard
Lousteau et de M. Patxi Lopez de Tejada, respectivement du Barreau de Bayonne et
Donostia, qui travaillent à l’Observatoire juridique transfrontalier, et qui auraient pu
apporter des éclaircissements importants sur tous les aspects légaux de la frontière.
Cependant, il nous a été possible d’en rencontrer d’autres dont les témoignages très
pertinents sont la base des données de ce travail. C’est ce qui est présenté ci-après.
Comme il s’agit d’entrevues ouvertes, nous avons tenté de reproduire ici l’esprit de la
discussion le plus fidèlement possible. Dans le cas d’entretiens avec des hispanophones,
certaines formes du langage ont été maintenues afin de respecter le plus possible
l’authenticité du discours et éviter les biais d’une interprétation. Toutefois, les erreurs
manifestes ont été corrigées.
Résumé de l’entrevue avec Dani Arbulu de l’Agence transfrontalière de la
députacion forale de Gipuzkoa. Donostia, le vendredi 16 juillet 2004
(Entretient conduit en français avec un interlocuteur de langue castillane)
«Comme vous savez nous sommes un même territoire, un territoire basque mais divisé
par une frontière. Nous appartenons à deux États très centralisateurs que sont l’État
105
espagnol et l’État français et toutes les choses sont produites en pensant le centre de
l’État.»
Sous la dictature, l’État espagnol s’est développé en fonction de Madrid, et ce fut la
même chose pour la France en direction de Paris. «Avec la disparition de la frontière,
nous avons constaté toutes ces divergences, toute cette [duplication]». Deux ports, deux
aéroports, aucune coordination dans les transports pour un point de passage obligé, sur
deux possibles, dans les Pyrénées. Une grande partie du transport routier de la péninsule
ibérique à destination du nord passe par-là. M. Arbulu parle d’une augmentation annuelle
de 10% du transport routier.
À cela s’additionne un développement économique très différent. Une réindustrialisation
au sud permet de passer les moyennes des indicateurs sociaux de l’Europe et d’augmenter
à près de 30% la part de la production vers l’exportation. En conséquence, les deux
développements urbanistiques sont très différents puisque le nord s’est développé en lien
avec les services liés au tourisme.
Ainsi : «Ce que nous voulons faire c’est bâtir un territoire avec une logique conjointe en
évitant les dysfonctionnements et en profitant de la synergie que nous donnent nos deux
systèmes.» «Ça suppose que nous devons faire une [continuité entre] nos deux aéroports,
nos deux ports, que les routes doivent être annexées avec une optique européenne…» Le
problème est que l’Agence transfrontalière n’a pas les compétences pour mettre en oeuvre
les projets. Elle doit donc asseoir autour d’une table ceux qui ont ces compétences et les
intéresser dans les différents problèmes de l’Eurocité basque. C’est ce que fait le Livre
blanc, qui énonce les grandes lignes de travail de l’Eurocité, logée sur un territoire
tranché par l’ancienne frontière.
M. Arbulu est d’avis que les plus gros problèmes aujourd’hui sont d’ordre culturel,
mental et linguistique. Par exemple, il est très soucieux de la disparition presque totale de
l’étude du français chez lui. C’est l’anglais qui prend le dessus. Pour ce qui est du
fonctionnement de l’Eurocité à l’interne, «Nous avons une règle de travail qui fait que
chacun doit parler dans sa langue mais comprendre la langue de l’autre, c’est notre règle
systématique de travail.»
106
Par contre, il est conscient de la différence administrative, une grande décentralisation du
côté espagnol et le contraire du côté français. Le but est de savoir qui a les compétences,
et de les faire travailler ensemble.
Pour ce qui est des questions concrètes comme le transport en commun, M. Arbulu dit
que ça fait dix ans qu’il travaille sur la coopération transfrontalière et que selon lui les
implications pratiques sont des choses qui vont venir à moyen terme. Les problèmes
actuels sont issus du fait d’une matrice de voies ferrées différentes et d’un système
électrique différent. Le projet présent pour arriver à un système de transport unique entre
Bayonne et San-Sebasián est de signer un accord avec les services de chemins de fer
français et basques pour que chaque jour un train arrive de Bayonne et San-Sebastián en
même temps à Hendaye. «De cette manière, c’est comme un petit métro.» Il arrivera le
jour où ce sera le même train qui partira de San-Sebastián et qui arrivera à Bayonne.
Sur l’aspect fiscal de la frontière M. Arbulu explique qu’en ce moment, les impôts directs
sont plus élevés en Espagne mais que les impôts indirects sont plus élevés en France.
«L’avenir au niveau de l’Europe arrivera à équilibrer cette situation. C’est dans la logique
européenne.» Il conclut l’entretien en affirmant que : «Nous voulons bâtir une ville
normale avec une mairie. L’avenir de la gouvernance passe dans les travaux en réseaux.»
Résumé de l’entrevue avec Pilar Fuertes du Consorcio Bidassoa-Txingudi, le
vendredi 23 juillet, Irun.
(Entrevue conduite en français avec une interlocuteure de langue castillane)
«De façon générale, avec les nouvelles générations, il y a des choses qui changent mais
d’autres restent. Les identités culturelles font parfois stagner des projets. Ceci fait parfois
dépasser les temps de réalisation et les administrations qui ne travaillent pas directement
dans le transfrontalier ont parfois du mal à le comprendre.» Ces blocages ne sont pas
directement attribuables à des contextes administratifs ou de gestion. «Il y a des
perceptions et des manières de voir qui sont différentes et qui parfois s’affrontent.»
Cependant elle est consciente qu’il s’agit d’effets résiduels qui vont perdurer encore
longtemps.
107
Toutefois, Mme Fuertes reconnaît qu’il y a toujours une façon de faire de l’administration
basque et une de l’administration française mais que c’est de plus en plus flexible, de plus
en plus européen. «Indéniablement, le jacobinisme à la française s’ouvre à l’esprit
européen, surtout depuis quatre ans», dit-elle. Du côté basque il y a une volonté d’action
locale qui gène parfois du côté français, qui doit attendre le soutien des administrations
supérieures. Il s’agit là, selon elle, plus de la tradition de faire française que d’une
véritable fonction de la frontière.
Sur la fonction militaire de la frontière, Mme Fuertes est d’avis que : «La frontière n’a
pas été fermée [après les attentats du 11 mars 2004] parce que c’est illégal. Soit on
applique l’accord Schengen, soit on ne l’applique pas. On ne peut pas, c’est très difficile,
ce n’est pas politiquement correct, on va dire, de fermer une frontière si on respecte
l’accord de Schengen. Justement l’accord de Schengen interdit la fermeture d’une
frontière.» Les contrôles ont été renforcés, de façon armée, mais toujours en collaboration
avec la police française. Ça a beaucoup évolué, il y a toujours une fonction militaire,
policière mais dans le cadre d’une collaboration interpolicière et interjuridique. Les
accords de Schengen sont ceux qui ont mis les jalons de cette coopération et qui imposent
un certain nombre de critères.
Ensuite, sur la fonction fiscale de la frontière, Mme Fuertes affirme qu’il existe deux
systèmes fiscaux. Pour ce qui est du Consorcio, son financement est essentiellement
municipal (80%). 75% venant des communes basques espagnoles et 25% de la commune
d’Hendaye en France. De 10 à 30 000 euros par an viennent du Fonds Aquitaine-Euskadi.
Les Fonds Interreg leurs échappent. Les investissements pour des projets se font au cas
par cas.
Suivant la logique de population (50 000 à Irún, 15 000 à Hondarribia et 11 000 à
Hendaye) «c’est clair qu’il y a plus de dépenses d’un côté que de l’autre.» Mais le tout
reste très variable. La Fête de la baie de Txingudi était financée 1/3 chacun alors que pour
une brochure, le financement suit la logique du 25% 25% 50%. Enfin, Mme Fuertes
termine sur la possibilité qu’il y ait du financement public hors des territoires nationaux
en expliquant ceci : «On part de la logique que c’est un consortio, même si c’est de droit
108
espagnol, il est avalisé par le Conseil d’État français. Il suit la logique du territoire
Bidassoa-Txingudi.»
Résumé de l’entrevue avec Elena Morena de l’Agence transfrontalière de la
CABAB. Bayonne, le jeudi 29 juillet 2004
Mme Morena travaille dans le secteur public entre collectivités locales où elle trouve que
la frontière se manifeste encore, mais surtout au niveau mental, pas tellement physique, et
ce malgré le fait que cette région bénéficie d’une culture commune qui peut rapprocher
facilement les gens. La frontière linguistique est selon elle le principal obstacle à la
coopération.
Elle est d’avis qu’il n’y a pas de réelle frontière aux niveaux juridique et administratif. Il
peut exister des obstacles mais pas «une vraie frontière au sens où ça scinde, où la
perméabilité est interdite ou évitée.» Elle est consciente qu’il existe des obstacles mais
qui viennent du fait qu’il y a deux systèmes qui obéissent à deux raisonnements différents
et qui, dans les circonstances actuelles, doivent coopérer. Il y a des obstacles
administratifs, il manque des outils juridiques adaptés à la réalité. Elle affirme cependant
qu’ : «On sait très bien que le droit intervient plus tard ou postérieurement à la vie, à la
réalité.» Ainsi, on peut coopérer, développer de nouveaux outils mais ce qui compte c’est
la volonté de coopérer et non les outils.
Malgré la coopération, Mme Morena pense que c’est au niveau de la mentalité qu’il reste
une frontière. Malgré la culture commune, il reste des rivalités et pas seulement au niveau
transfrontalier mais aussi intercommunal. Cet aspect se manifeste spécialement au niveau
sanitaire, au niveau des soins de santé. Elle explique ce problème par un exemple : «il y
avait un projet intéressant mais qui demande beaucoup de temps de préparation; c’était de
pouvoir faire opérer des malades français à San-Sebastián parce que leur hôpital est très
moderne en matière de cardiologie et qu’ici il faut monter carrément à Bordeaux. Donc,
en cas d’urgence, San-Sebastián est à 50 Km et Bordeaux est à 200 Km. Pour un malade
français, c’est plus difficile d’accepter d’aller se faire soigner ou opérer dans un autre
pays.»
Elle est d’avis qu’il est possible de coopérer dans tous les domaines, dans la mesure où
on est en partenariat avec ceux qui ont la compétence. L’Agence transfrontalière de
109
l’Eurocité basque n’a pas de compétence propre, elle ne peut pas imposer ses opinions.
La méthode de fonctionnement consiste à inviter autour d’une table ceux qui ont la
compétence dans un projet bien défini. Le rôle de l’Agence est de dire que dans ce
domaine il faudrait agir à cette échelle, que la question pose ces problèmes et ces
avantages. « On n’oblige personne, c’est simplement leur dire prenez en compte cette
échelle, de réfléchir à ce niveau.» Le but de l’Eurocité est donc de réaliser ce qui est
préconisé dans le Livre blanc.
Elle explique alors le cas particulier de la gestion des déchets :« Par exemple la
métropole verte, en matière d’environnement, par exemple en matière de déchets, la
gestion des déchets, à l’époque c’était la Communauté d’agglomération qui avait la
compétence pour le BAB, la députación a une compétence de planification, on s’est dit ce
serait bien parce que par rapport à la législation communautaire qui exige de nouvelles
normes de sécurité concernant les déchets, ce serait bien peut-être de faire une étude, de
voir si on ne peut pas traiter les déchets ménagers en commun ou pas. Voilà, c’est un peu
de réflexion au lieu de dire on s’arrête à la frontière parce que c’est un autre État, ça ne
nous concerne pas. Non, on essaie de passer au-delà et de se dire ça peut nous intéresser
de traiter ce problème commun ensemble, et là, ce qu’on fait, c’est qu’une fois qu’on a eu
la réflexion ou l’idée, de se dire maintenant qui c’est qui est concerné par ce problème, on
convoque une réunion et on essaie d’en tirer quelque chose.»
Elle admet cependant qu’il existe un problème institutionnel : «Ici oui, là-bas non, là-bas
il y a une régionalisation plus importante. En France, pratiquement tous les échelons
administratifs doivent être associés.»
Elle revient sur la fonction institutionnelle et juridique de la frontière en précisant que :
«Ce qu’il y a c’est qu’aujourd’hui au niveau juridique, administratif, tout tend vers la
simplification simplement parce qu’il y a le droit communautaire de l’Union européenne
qui s’impose à tous.» Dans l’exemple des déchets cette réalité se reflète. C’est
relativement simple parce que les objectifs sont les mêmes mais parce qu’ils viennent de
Bruxelles et non parce que Paris et Madrid en avaient décidé ainsi. Ça se voit surtout
dans les domaines où la Commission européenne a beaucoup de pouvoirs, dit-elle.
110
Ensuite, elle voit des réminiscences d’une fonction idéologique accordée à la frontière.
Pas autant que dans la période de la dictature, mais il ne faut pas oublier qu’aujourd’hui
Euskadi est majoritairement gouverné par des nationalistes dont le souhait est d’afficher
l’unité du Pays basque. Cette fonction se traduit au nord, selon Mme Morena, par
l’absence de statut officiel de l’Euskara ou dans la valeur simplement folklorique ou
culturelle accordée aux symboles qui ont une valeur officielle en Gipuzkoa, comme
l’Ikurina par exemple. Par contre elle est consciente de la charge idéologique du projet de
l’Eurocité : «quand on dit qu’on travaille sur le projet d’Eurocité basque, même si on sait
très bien que c’est un projet d’unification (l’Eurocité commence à Bayonne et fini à San-
Sebastián grosso modo) ce qu’on essaie de faire c’est d’obéir à des logiques naturelles de
la vie de tous les jours qui font que c’est plus raisonnable de penser à cette échelle que de
penser à l’échelle plutôt… je dis comme ça Bayonne et Bordeaux. C’est une autre
distance, une autre réalité, ça échappe au quotidien.»
Dans ce sens, le transport en commun s’est développé de façon transfrontalière entre Irún
et Hendaye pour ce qui est du Consorcio. C’est un peu le même problème qui se pose
pour le transport entre Bayonne et San-Sebastián. L’Agence transfrontalière a fait trois
ans d’étude puisqu’il n’y avait rien. Tous les autres travaux, autant espagnols que
français, s’arrêtaient à la frontière. Le problème de la frontière se pose avec la quantité
des acteurs concernés. De plus, les décisions dans ces dossiers se prennent souvent à
Paris ou Madrid. Concernant le TGV par exemple, il y a aussi une forte influence de
Bruxelles puisque Bruxelles a déjà dressé ses priorités. Dans ce cas, Mme. Morena «ne
pense pas qu’il y ait de problèmes entre États ou politiques ou administratifs qui
empêchent la réalisation du projet. Je pense que c’est un manque de volonté.» C’est la
différence entre le niveau de compétence qui fait toute la différence entre le
développement du transport en Gipuzkoa et au Labour. Outre la densité de population
différente, il y a une volonté en Gipuzkoa d’assainissement de la pollution existante.
Elle termine l’entretien en précisant la question nationale dans la région : «Le
nationalisme au sens d’unification du Pays basque a perdu son sens traditionnel dans le
sens où tous les États membres se sont dilués un peu dans l’Union européenne donc
même si on veut une unification nationale du Pays basque, ses compétences ne seront
plus aussi propres que ce qui avait été prévu dans le passé.»
111
Résumé de l’entretien avec Jean-Claude Iriart, président du Conseil des élus du
Pays basque, Bayonne, lundi 2 août 2004.
Dès le début de l’entretien, M Iriart précise qu’il n’agit pas en première ligne pour ce qui
est des fonctions régaliennes de l’État. Il agit plutôt en terme de travaux de réflexions en
aménagement et développement. Ceci dit, il a quand même une bonne connaissance de la
question de la frontière puisque ces aménagements et développements se font dans un
contexte transfrontalier.
En terme de fonction de contrôle des personnes, son avis est qu’elle a disparu. Il compare
aujourd’hui à dix ans auparavant alors que c’était un exploit de traverser la frontière.
Ainsi il soutient que dans les faits, dans la réalité, cette fonction n’existe plus. Pour ce qui
est de la fonction fiscale liée au droit de douane, selon lui elle a sauté avec la construction
européenne. Mais il précise que pour le reste, même dans le cas de coopération
transfrontalière, «ça reste des financements nationaux qui viennent financer des acteurs
nationaux. Voilà, ça reste toujours ça même si le projet lui est transfrontalier.» Ainsi,
lorsqu’on lie cette fonction fiscale avec les organisations institutionnelles dont elle
émane, le tout reste très différent de part et d’autre de la frontière. Ce serait d’ailleurs le
principal problème de la coopération transfrontalière. La frontière lui apparaît aussi forte
qu’avant lorsque l’on parle des institutions publiques. C’est pourquoi il nous parle
précisément de ce qui apparaît pour lui comme une fonction institutionnelle de la
frontière. Il l’explique en comparant les deux systèmes en relation dans le cas du Pays
basque en ces termes : «Il y a, de part et d’autre de la frontière des systèmes
institutionnels qui n’ont rien à voir les uns avec les autres; alors ils sont d’abord organisés
différemment : l’un, côté français dans la grande tradition du système très centralisé à la
française avec des décentralisations progressives mais qui fait que l’État reste présent
dans beaucoup d’aspects de l’action publique y compris au plus près du terrain. Donc,
avec la strate administrative française : le niveau national, le niveau régional, le niveau
départemental, le niveau communal et de façon plus moderne, de façon plus récente, des
dispositifs comme les nôtres que l’on appelle des dispositifs pays.» À cette réalité du côté
français s’oppose la partie espagnole, plus décentralisée, plus moderne puisque née après
la dictature fasciste. Il soutient que : «De façon générale le système espagnol repose
d’avantage sur une interaction beaucoup plus forte entre le secteur public et le secteur
112
privé, une décentralisation plus forte et dans le cas du Pays basque, une autonomie de fait
qui est quand même très importante en terme de compétences même si la question d’une
autonomie plus forte reste posée de l’autre côté de la frontière. Donc c’est hors de
proportion par rapport à ce qu’on peut même imaginer du côté français.»
Cette fonction institutionnelle se fait sentir très fortement dans la coopération et
s’additionne à un autre problème, celui de faire fonctionner les différentes institutions
ensemble. Alors que du côté espagnol on fait face souvent à une unicité d’acteurs, la
Communauté autonome d’Euskadi, du côté français il y a multiplicité d’acteurs. Dans le
domaine concret, cette fonction se manifeste ainsi : «L’État français contraint par ses
relations, par ses accords bilatéraux, binationaux, ne peut (ou ne veut) pas participer à des
tours de table à partir du moment où il n’y a pas le gouvernement espagnol. La relation
entre Vitoria-Gasteiz et Madrid fait que quand Vitoria-Gasteiz est compétent il est hors
de question pour eux que Madrid s’assoie autour de la table.» Ainsi : «Ce tour de table
institutionnel on ne le réunit pas, on n’arrive pas à le réunir, on mesure là quand même ce
que ça signifie la prééminence de la frontière.» «C’est un domaine où la frontière est plus
que présente, on n'a rien changé depuis 20 ans là-dessus. C’était pas mieux il y a 20 ans
mais on n'a pas progressé.»
Il enchaîne ensuite sur d’autres aspects de la frontière en affirmant qu’elle se gomme
quand même dans les domaines de la vie quotidienne, dans les pratiques commerciales et
culturelles. Il pose le problème de l’action publique qui a du mal à devenir
transfrontalière alors que la sphère privée le devient.
À la question sur la possibilité d’une fonction légale, M. Iriart affirme que : «Les
institutions font ce qu’il faut pour se mettre aux normes européennes dans leur cadre
institutionnel (mise en conformité des outils). Se crée petit à petit une réglementation
homogène mais qui n’affecte pas les modes d’organisations institutionnelles.»
M. Iriart explique qu’on est dans un système où la tradition française fait que l’État est
très mobilisé sur la prééminence des frontières, au point de vue politique etc. «Chacun
reste très vigilant sur sa souveraineté, sur son propre territoire. Donc les souverainetés
s’arrêtent bien là où existaient les frontières avant. C’est des souverainetés de
Communauté autonome d’un côté nous concernant, et d’État de l’autre.» La fonction
113
idéologique se manifeste ainsi, en lien avec la fonction fiscale : «dès qu’il y a des fonds
de la Communauté autonome d’Euskadi qui viennent vers des opérateurs associatifs qui
sont du Pays basque français, c’est jamais des choses simples. Donc le cas où les
financements de collectivités publiques d’un côté de la frontière vont de l’autre côté de la
frontière, c’est quand même des situations extrêmement délicates.» C’est le cas en
particulier avec la langue.
M. Iriart nous renvoie à la question institutionnelle en mentionnant que le territoire où
intervient une institution est très délimité.
Il existe de nombreux acteurs qui souhaitent voir cette réalité évoluer, l’Eurocité et le
Consorsio sont les exemples qu’il mentionne. Il croit que ce type de conventions de
partenariats ira en se multipliant.
Selon lui, c’est surtout la volonté des acteurs qui fait avancer les choses, il ne croit pas en
l’efficacité d’une impulsion venant du niveau européen parce que cette dernière ne peut
passer par-dessus les États. Ça ne pourra pas aller beaucoup plus loin que certains
financements. «La souveraineté des États l’emporte quand même sur le pouvoir
d’influence du niveau européen.»
Il conclut en disant que : «Si les choses évoluent c’est surtout parce que localement on
saura trouver des conditions un peu expérimentales adaptées à la situation et c’est ça qui
forcera le système à évoluer.»
«C’est l’initiative de terrain qui va forcer la doctrine à terme.»
Comptes rendus des documents reçus
Une proportion considérable des résultats et des données de la recherche se trouve sous
forme de documents écrits. Plusieurs de ces documents sont des études ou des ouvrages
de recherche qui nous ont été fournis par les différentes personnes rencontrées lors de la
période de terrain de l’été 2004. Un résumé synthèse des principaux éléments d’analyse
de chacun des documents retenus se retrouve dans cette section de l’étude. Ils serviront à
alimenter et à fournir en données les sections suivantes, celles de la discussion des
résultats et de la confirmation ou infirmation de l’hypothèse.
114
Synthèse de l’étude : État des lieux de la coopération transfrontalière sanitaire.
Cette étude m’a été fournie par Olivier Denert lors de mon passage à la Mission
opérationnelle transfrontalière (MOT) le 9 juillet 2004.
Il s’agit d’un document officiel produit par la MOT avec le concours des Éditions de
l’École nationale de la santé publique. Comme le titre en fait foi, cette analyse s’attarde à
présenter ce qui existe dans le domaine de la coopération transfrontalière sanitaire. Elle
commence par brosser un résumé des fondements de ce type de coopération. Celle-ci est
basée sur un sentiment de complémentarité qui date de plus longtemps que la coopération
elle-même. Il s’agit de combler des manques dans un établissement par des partenariats
de l’autre côté de la frontière avec un établissement qui aurait, lui, des carences dans
d’autres domaines. Ce type de complémentarité se fait en particulier dans le cas des
spécialités nationales. Le deuxième élément important dont fait mention le document est
l’influence de la construction européenne. Bien que surtout économique au départ, ses
champs d’actions se multiplient et celui de la santé est de plus en plus important.
Cependant, les États membres ont convenu que le niveau régional était celui le plus à
même de gérer la santé, en conséquence la législation communautaire n’a de légitimité
que dans la mesure où elle s’accorde à la législation nationale. Aucun État n’a souhaité se
départir de ses prérogatives en matière de santé. L’article 129 du traité de Maastricht
stipule que la Communauté doit apporter une «contribution à la réalisation d’un niveau
élevé de protection en santé». Quelques années plus tard, l’article 152 du traité
d’Amsterdam donne un véritable pouvoir de décision à Bruxelles dans certains domaines,
notamment en ce qui concerne la qualité et la sécurité des organes et substances d’origine
humaine, du sang et de ses dérivés. Bien qu’il n’y ait aucune allusion formelle à une
harmonisation des législations nationales, petit à petit il s’opère un approfondissement de
l’Europe en santé. L’application du principe de libre circulation des biens et services est
en partie responsable de cette évolution.
Le second chapitre de cette étude porte sur la typologie des domaines de coopération
transfrontalière sanitaire. Il s’agit principalement de la prévention, des soins, de
l’enseignement et la formation et de la recherche. Il s’agit d’une catégorisation qui
simplifie et permet une analyse et une comparaison entre les différentes frontières.
Chacune des zones géographiques où s’opère de la coopération dans le domaine de la
115
santé le fait de façon très libre et diversifiée. Dans chaque domaine il existe des cas
particuliers de coopération. À titre d’exemple, pour les soins d’urgence, il existe une
collaboration entre différentes villes dans la zone franco-belge de Lille qui permet à des
véhicules d’urgence d’intervenir de l’autre côté de la frontière en cas d’indisponibilité
d’unités nationales. Le troisième chapitre explique les acteurs de la coopération selon
trois critères qui influencent cette coopération. Il s’agit des modèles d’inspiration des
régimes de santé. Deux sont en relations, bismarckien et beveridgien. Schématiquement,
le premier relie la protection maladie à l’appartenance à une catégorie professionnelle et
le second finance les dépenses de santé par la fiscalisation. Le second critère est celui de
centralisation/décentralisation. Il existe en Europe une grande diversité qui est le reflet
des différences d’organisation en fonction des constitutions et des structures
administratives. Le système français se trouve à la croisée des chemins de cette binomie.
Il s’agit de la déconcentration du système de santé. Les organismes locaux sont des
représentants du pouvoir central, ils sont nommés par lui et appliquent les décisions qu’il
prend. L’Espagne quant à elle fait partie des États en passe de devenir fédérés dans
lesquels on voit une plus grande décentralisation. Le troisième et dernier critère est
l’organisation interne. Il s’agit de la façon dont fonctionne un hôpital et comment sont
pris en charge les patients. Ces modalités diffèrent beaucoup d’un État membre à un
autre. Dans les États qui nous concernent, en France un malade s’adresse indifféremment
au médecin de ville de son choix ou à la consultation externe d’un hôpital. Par contre, en
Espagne c’est un système mixte où les consultations externes dans les hôpitaux restent
rares.
L’étude tire des conclusions sur le rôle majeur de l’initiative des acteurs de terrain dans la
coopération transfrontalière sanitaire. La vaste majorité des projets a pour origine une
initiative locale. Aussi, cette étude tire la conclusion d’un appui limité des pouvoirs
publics. Ils interviennent le plus souvent comme facilitateurs mais rarement comme
initiateurs.
116
La quatrième section de cette étude fait l’état des outils juridiques et financiers dans le
domaine. C’est la loi no 91-748 du 31 juillet 199114 qui est le cadre privilégié par les
porteurs de projets de coopération transfrontalière. Sur le territoire qui nous concerne, il
s’agit d’une convention de jumelage entre le centre hospitalier de la côte basque et le
complexe hospitalier de San-Sebastián. C’est majoritairement le GEIE (Groupement
européen d’intérêt économique) qui a été retenu comme forme juridique par les porteurs
de projets transfrontaliers dans le domaine sanitaire. Cependant, ce n’est pas le cas de la
convention de jumelage de la côte basque.
Pour ce qui est des outils financiers, ils sont peu nombreux. C’est principalement le
programme d’initiative Interreg qui est sollicité. Le volet A du programme Interreg 2
concerne plusieurs domaines dont le sanitaire et a bénéficié pour la période 1994-99 d’un
montant total de 2 600 millions d’euros. Le centre hospitalier de la côte basque s’est vu
allouer pour son projet de coopération transfrontalière la somme de 530 000 FRF soit
50% du coût total. Pour la période 2000-2006, le programme Interreg 3 bénéficie d’un
budget de 4875 millions d’euros.
La dernière section des résultats de l’étude fait état des différents obstacles rencontrés
dans les projets de coopération dans le domaine sanitaire. L’étude retrace trois principaux
types d’obstacles rencontrés dans le domaine sanitaire de la coopération transfrontalière :
les barrières culturelles et linguistiques, les problèmes administratifs et réglementaires et
enfin les difficultés des montages opérationnels et financiers. Le long des frontières
franco-allemandes et franco-espagnoles, la barrière linguistique constitue un frein
important qui empêche parfois la concrétisation des projets envisagés ou leur faible durée
dans le temps. L’énorme succès de la coopération franco-belge rend compte de
l’importance que la barrière linguistique peut avoir dans d’autres cas. C’est une
problématique qui a été bien comprise, entre autres par le Centre hospitalier de la côte
basque qui a mis en place une formation linguistique à connotation médicale. C’est là une
14 « dans le cadre des missions qui leur sont imparties et dans les conditions définies par voie réglementaire,
les établissements publics de santé peuvent participer à des actions de coopération, y compris
internationales, avec des personnes de droit public et privé. Pour la poursuite de ces actions, ils peuvent
signer des conventions, participer à des syndicats interhospitaliers et à des groupements d’intérêt public ou
à des groupements d’intérêt économique». Il est également précisé : « Pour ces actions de coopération
internationale, les établissements publics de santé peuvent également signer des conventions avec des
personnes de droit public et privé, dans le respect des engagements internationaux de l’État français. »
117
étape préalable indispensable bien que parfois difficile pour s’assurer du succès d’un
projet dans le temps.
Le second type de problèmes, administratif et réglementaire, se subdivise en deux, soit
les problèmes liés aux niveaux de décision différents de chaque côté de la frontière et les
barrières juridiques et réglementaires. Le premier fait référence aux différents modes
d’organisations administratifs entre les États membres qui induisent des niveaux de
compétences territoriales différents. Cela a pour effet de rendre le dialogue parfois stérile
entre les partenaires et de provoquer un manque de parallélisme entre les structures
administratives. Le second fait référence aux fait que dans l’Union européenne, les
politiques de santé relèvent de la compétence des États membres. Ainsi, les lois et
procédures administratives sont fort différentes. Par exemple, la planification se faisant
au niveau national, la population frontalière extérieure au territoire de l’État n’est pas
prise en compte. Avec l’utilisation grandissante d’un service hospitalier par la population
du pays voisin, on risque un engorgement des infrastructures. Aussi, la «nonagglomération
transfrontalière» conduit à la duplication d’équipements et de services et
donc à des coûts plus élevés. Prises séparément, les sections nationales de ces
agglomérations n’ont pas le poids nécessaire pour réclamer des structures qui pourtant
seraient nécessaires pour répondre à la demande. Un autre aspect de ce type de problèmes
vient du fait que chaque pays à son propre système d’assurance maladie et ceux-ci
souffrent d’une certaine étanchéité. À l’heure actuelle, seul trois cas de figure permettent
d’obtenir des soins de santé dans un autre État membre. Il s’agit des soins d’urgence, du
cas de résidence hors du pays d’affiliation ou dans le cas d’obtention de soins avec
autorisation préalable de l’assurance maladie. De plus, les modes de gestion n’étant pas
les mêmes de part et d’autre de la frontière, les différences de calculs, de coûts etc.
entraînent des écarts considérables dans l’évaluation de remboursements.
Le troisième et dernier type d’obstacles relevés par l’étude relève de la complexité et des
difficultés des montages opérationnels et financiers. Le programme Interreg est
déterminant puisqu’il peut aller jusqu'à financer 50% d’un projet. Le problème vient du
manque d’informations et de connaissances du programme par les porteurs de projets. De
plus, pour ceux qui se sont prévalu du programme, il est apparu que les procédures sont
complexes et très longues.
118
La seconde grande section de l’étude fait état des quelques cas de coopérations
transfrontalières sanitaires. Je m’en tiendrai ici à l’exposition de la frontière francoespagnole.
À cette frontière il existe une grande variété de thèmes d’action. C’est
essentiellement sur le littoral basque que se concentrent ces projets avec une densité
remarquable entre le CH de la côte basque et le complexe hospitalier de San-Sebastián.
(Voir annexe 5) La majeure partie de ces actions concerne l’observation et l’échange de
connaissances. Par exemple, des études comparatives sur la prise en charge de malades
polytraumatisés ou en accidents cardio-vasculaires, de la concertation dans l’organisation
en cas de catastrophe, la régulation des appels sur les numéros d’urgence, etc. Ces liens
entre les deux hôpitaux sont reconnus depuis 1998 par un jumelage qui se traduit par un
échange de personnel, de données et de façons de faire. À l’échelle régionale, c’est la
création d’un observatoire de la santé du Pays basque qui se chargerait de mettre en
commun les données sanitaires produites par la France et l’Espagne concernant le Pays
basque.
Enfin, la troisième grande section, la dernière de l’étude, s’efforce de proposer des pistes
pour répondre aux blocages évoqués précédemment. Il s’agit d’augmenter le soutien aux
porteurs de projets, de sensibiliser les acteurs locaux, de proposer un argumentaire sur
l’intérêt de la coopération transfrontalière dans le domaine sanitaire, etc.
Synthèse du cahier de la MOT # 4 : La coopération transfrontalière sanitaire.
Cette étude m’a été fournie par la Mission Opérationnelle transfrontalière (MOT) par
courriel en janvier 2004. Il s’agit d’une publication de vulgarisation et de synthèse de la
coopération transfrontalière sanitaire.
Après un éditorial de Gérard Vincent, délégué général de la Fédération hospitalière de
France et président de la Fédération européenne des Hôpitaux, traitant du rôle de la MOT
et des développements de ce type de coopération, ce cahier s’attarde à exposer les
fondements de la coopération. Les origines sont difficiles à trouver puisqu’elle s’est
développée avant et à l’extérieur de cadres institutionnels. La coopération organisée et
menée par des porteurs de projets est très récente. Elle s’est développée dans des bassins
de vie transfrontaliers «aux caractéristiques épidémiologiques très proches». La frontière,
119
qui représente un obstacle juridique et administratif, n’empêche pas la propagation des
épidémies d’un pays à l’autre.
Les premiers arguments de la coopération sont des recherches de complémentarité, tant
au niveau des équipements que du savoir ou de la disponibilité en personnel. Cela
implique la mise en place de réseaux locaux d’acteurs transfrontaliers. L’évolution de ce
phénomène est très liée à la densité des populations concernées et c’est pourquoi il est
plus intense à la frontière belge et allemande. Cependant, on note une forte progression
au sud, malgré la présence d’une frontière glacis qui est moins propice aux échanges
qu’une frontière creuset comme c’est le cas au nord de la France.
La coopération se fait selon plusieurs thèmes. Les échanges d’expériences et la formation
sont ceux que l’on retrouve le plus fréquemment. La prise en charge des frontaliers reste
quant à elle un axe fort de la coopération. Les domaines où les obstacles se font encore
ressentir malgré les efforts sont ceux, classiques, des conventions de sécurité sociale ou
de création de structures juridiques. Malgré un support grandissant des élus locaux, ceuxci
restent toujours dans le camp des facilitateurs mais rarement dans celui des initiateurs
de projets.
En troisième partie, ce cahier fait état des différents obstacles et enjeux de la coopération
dans le domaine sanitaire, à l’échelle transfrontalière. Bien que non spécifique au
domaine sanitaire, la barrière culturelle et linguistique est très importante et ralentie
considérablement le développement de la coopération. Dans le domaine sanitaire cela se
traduit par une incompréhension des partenaires, de leurs méthodes et pratiques, etc.,
mais surtout incompréhension avec les patients.
Ensuite ce sont les problèmes administratifs et réglementaires qui ralentissent
considérablement la coopération. Il existe en Europe une grande diversité de systèmes de
santé qui rend les tentatives de les mettre en parallèle parfois stériles. Les problèmes
juridiques et réglementaires sont parfois très difficiles à régler, en particulier la
planification sanitaire qui est pensée en terme de politique nationale, sans tenir compte
d’une possible complémentarité, ce qui conduit souvent à une duplication des efforts et
des équipements dans un espace transfrontalier. De plus, malgré un rapprochement entre
les différents systèmes de protections sociales, la coordination simplifiée dans les zones
120
transfrontalières n’est pas pour demain. Même dans les secteurs où il existe des accords
dûment signés, les temps de remboursement restent très longs. À cela s’ajoute le
problème de la mobilité des personnes, l’étude s’interroge sur la quantité de personnes
tentées, par exemple, de traverser la frontière où les salaires peuvent être plus élevés.
Enfin, dans le domaine des obstacles administratifs et juridiques, la difficulté des
montages organisationnels pèse lourd sur les porteurs de projets. La mise en oeuvre de
conventions bilatérales devrait permettre de lever une partie de ces obstacles.
Pour ce qui est des enjeux, ils sont de plusieurs ordres mais tous se basent sur l’idée que
la coopération transfrontalière sanitaire est en période transitoire. La plupart des porteurs
de projets sont allés au bout des possibilités actuelles de coopération. Ainsi, ils proposent
de répondre aux principaux obstacles mentionnés précédemment. Il s’agirait donc de
promouvoir une meilleure connaissance de l’«autre», d’institutionnaliser un volet
transfrontalier aux «Schémas régionaux d’organisation sanitaire», développer la
formation aux langues, poursuivre la mise en complémentarité des équipements, etc.
La voie préconisée par cette étude est la prise en compte de la dimension transfrontalière
dans les démarches de planification. C’est ce qui semble se faire puisque le schéma
national des services collectifs sanitaires «prend acte des coopérations existantes,
reconnaît la nécessité d’envisager des formes de coopération plus institutionnalisées à
travers des conventions multipartites portées par les États membres parties au projet».
Aussi, directement sur la question des régions transfrontalières, l’étude stipule qu’il est
désormais anachronique de penser la planification sanitaire uniquement à l’intérieur des
frontières nationales. Ainsi, même si la planification demeure un acte de souveraineté, les
schémas régionaux d’organisation sanitaire ont déjà commencé à prendre en compte la
dimension transfrontalière. De plus, à l’échelle européenne, suite aux arrêts Kholl et
Decker (28/04/98) de la Cours de justice des communautés européennes (CJCE), une
jurisprudence a été développée qui favorise l’accès aux soins ambulatoires par un patient
dans un autre État membre de l’Union européenne. Divers autres arrêts de la CJCE
approfondissent la jurisprudence en matière de santé. Au final, cette étude soutient que
les États, même s’ils conservent la souveraineté de définir les règles de leur régime de
sécurité sociale, doivent désormais se conformer au droit communautaire.
121
En terminant, ce cahier fait état de quatre cas de coopération transfrontalière sanitaire et
les explique brièvement afin de soutenir que chaque projet possède une personnalité
propre.
Compte rendu du document de synthèse du plan de gestion des déchets ménagers et
assimilés dans la zone transfrontalière de l’Eurocité basque Bayonne-San-Sebastián.
Cette étude m’a été fournie lors de mon passage à Bayonne en juillet 2004.
Il s’agit d’une étude conduite par deux groupes de consultants, DPA et Trivalor sud
Ouest. Cette étude brosse un portrait général de la situation actuelle de la gestion des
déchets sur le territoire du Gipuzkoa et du département des Pyrénées-Atlantiques. Il
propose ensuite 4 scénarios de gestion transfrontalière en fonction de projections
démographiques et de «production de déchets» dans un avenir rapproché. Les quatre
scénarios proposés se basent sur une différence d’échelle entre le territoire du Bidasoa-
Txingudi pour le 1er scénario, allant jusqu’au Gipuzkoa et au département des Pyrénées-
Atlantiques au scénario 4.
Ce travail nous apprend que jusqu'à présent, la gestion des déchets municipaux est faite
dans une logique locale et nationale. Les propositions qu’elle fait sont pensées dans une
optique transfrontalière, dans une mise en cohérence du territoire entre Bayonne et San-
Sebastián. Cependant, outre le fait que ces propositions sont basées sur des grands
principes communautaires en matière de pollution et d’environnement, l’étude n’apporte
aucune explication concrète quant à la législation ou aux positions des différents acteurs
impliqués. Elle ne fait que proposer des scénarios et laisse l’entière responsabilité aux
acteurs d’en choisir un et d’essayer de le mettre en oeuvre. Il n’y a pas de chapitre sur la
faisabilité administrative ou légale des projets, sur les obstacles potentiels… Cependant,
si un des scénarios proposés devait être mis en oeuvre, cela affecterait concrètement le
concept de frontière.
Synthèse du guide pratique frontalier.
Ce document m’a été remis par Mme Pilar Fuertes lors de mon passage au Consortio
Bidassoa-Txingudi le 23 juillet 2004.
122
Il s’agit d’un document de travail destiné à toute personne voulant connaître ses droits et
obligations en vivant et travaillant dans la région frontalière du Bidasoa-Txingudi. Il est
construit sous la forme de questions et réponses sur les différents sujets qui peuvent
préoccuper les résidents et travailleurs transfrontaliers. L’ouvrage se présente non
seulement comme un outil d’harmonisation d’un modèle de développement socioéconomique
de la région mais aussi pour répondre à un manque de connaissances quant à
la situation de transfrontalier. Il existe deux systèmes juridiques de part et d’autre de la
frontière, ce guide se propose de les comparer et de les expliquer pour la vie quotidienne
des résidents du Biassoa-Txingudi.
Le chapitre 0 introduit aux principes sur lesquels se base le contenu du guide. Il s’agit du
principe de libre circulation des personnes, des services et des capitaux tel qu’expliqué
par le traité de Rome. Ces trois droits sont définis comme suit :
1. La libre circulation des travailleurs implique que tout citoyen européen, étant ainsi
assimilés aux nationaux, a le droit d’exercer un emploi dans tous les pays européens,
principalement en matière de droit du travail. La libre circulation interdit toute
discrimination entre travailleurs communautaires et nationaux en matière d’emploi, de
rétributions, de conditions de travail et d’obligations fiscales et sociales. Ainsi : tout
citoyen européen a le droit de répondre aux offres effectives de travail au sein de l’Union
européenne et de se déplacer librement sur le territoire communautaire à cette fin.
2. La liberté d’établissement implique l’accès aux activités non-salariées et à leur
exercice, ainsi que la constitution et la gestion de sociétés.
3. La libre prestation de services implique la suppression de restrictions au sein de
l’Union, en facilitant la possibilité de prestations de services au sein de l’Union par les
citoyens établis dans un État membre autre que celui dans lequel est exécutée la
prestation. 15
Ces droits sont tempérés par le fait que les États membres peuvent les régir pour des fins
d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique. Aussi, certains corps d’emploi
sont régis par des ordres professionnels auxquels cas les travailleurs doivent s’y
15 Guide pratique frontalier, page 11.
123
soumettre. Mais cela se fait «par des normes européennes spécifiques transposées au droit
national de chaque État membre».
À cela s’ajoute le principe de citoyenneté européenne qui garanti le droit de résidence
d’un citoyen européen dans n’importe quel État membre.
Le reste du document est divisé en chapitres représentant chacun un cas de figure
différent, soit de résider en France en travaillant au Gipuzkoa sans être Français ou d’être
non Espagnole travaillant en France et vivant au Gipuzkoa etc. De chacun de ces
exemples, le document fait ressortir les droits et obligations des personnes concernées.
Ainsi, dans le cas d’un travailleur frontalier, c'est-à-dire qui travaille dans le pays voisin
de sa résidence, ce travailleur et toute sa famille reçoit les soins médicaux dans le pays de
sa résidence et ce peu importe l’endroit où il cotise. Cela fonctionne de telle manière que
le système de santé français, pour prendre un exemple, prodiguera les soins de santé au
travailleur et à sa famille vivant en France et ira se faire rembourser par le système de
santé basque, où le travailleur paye ses cotisations via son employeur. Et l’inverse est
aussi vrai. Cette coopération s’étend aux cas d’urgence sanitaire, nous explique le
document, où le travailleur et toute sa famille peuvent être pris en charge au Gipuzkoa
(ou en France).
Dans le cas des prestations de chômage, la réglementation européenne prévoie que le
travailleur peut réclamer ses allocations de chômage dans son pays de résidence même
s’il ne s’agit pas du pays où il a cotisé. Cependant, certaines règles spécifiques
s’appliquent comme le nombre de mois travaillés etc. S’il s’agit d’un chômage partiel,
alors c’est l’État dans lequel le travailleur cotise encore qui versera les allocations, même
si le travailleur ne réside pas dans cet État membre.
Le guide pratique frontalier aborde ensuite la question des aides sociales. Le travailleur
résidant en France mais travaillant au Gipuzkoa a droit à l’entière couverture sociale
française pour lui et sa famille. De même, celui qui travaille en France mais réside au
Gipuzkoa peut aussi être couvert par la sécurité sociale française dans certains cas.
En ce qui a trait aux obligations fiscales, deux cas de figure sont présentés. Dans le cas
d’un salarié, la Convention Hispano-française détermine qu’il doit produire sa déclaration
124
de revenu dans son pays de résidence. Inversement, pour un travailleur à son compte,
celui-ci doit produire sa déclaration dans le pays où il pratique son métier sous le statut de
travailleur non résident. Un troisième cas est présenté, celui des travailleurs de la fonction
publique. Comme tout autre travailleur, ces derniers ont droit aux couvertures médicales
et sociales dans leur pays de résidence, qu’ils soient nationaux ou non, mais la
Convention Hispano-française prescrit qu’ils doivent payer leurs impôts dans le pays
pour lequel ils travaillent comme fonctionnaires.
Dans son troisième chapitre, où il traite des activités économiques, le guide pratique
frontalier reprend le droit communautaire pour expliquer les cas des travailleurs détachés.
Ce statut se défini par une période d’en principe moins de 12 mois. Dans ce cas, le
travailleur reste soumis à la législation de la sécurité sociale du pays d’envoi. Pour ce qui
est des prestations de maladie, le travailleur peut les recevoir du pays d’envoi, mais aussi
du pays de détachement en suivant une procédure adéquate (Formulaire E 128 ou E 106).
Le chapitre quatre nous informe des droits et obligations des travailleurs qui pratiquent
leur emploi des deux côtés de la frontière. En principe, ils sont protégés par le droit social
européen afin que leurs prestations leurs soient reconnues. Ainsi, les prestations peuvent
être payées même si le travailleur réside dans un État membre de l’Union européenne
autre que celui dans lequel il a cotisé. Dans le cas de la pension de retraite, toutes les
périodes cotisées sont enregistrées jusqu’à l’âge de la retraite. Pour toutes les cotisations
d’au moins un an, le pays où la cotisation s’est effectuée versera la pension peu importe
le pays de résidence. Pour les périodes de moins d’un an, c’est le dernier pays où la
période de cotisation dépasse les douze mois qui assume les versements. Enfin, si le
travailleur retraité déménage du pays où il a établi son droit de pension, celui-ci est
maintenu. De même, le droit aux soins médicaux et dentaires, aux médicaments et à
l’hospitalisation est assuré dans le pays de résidence même si la pension est versée par un
autre pays.
Synthèse du document : Les transports transfrontaliers dans les agglomérations
transfrontalières.
Ce document m’a été remis par Olivier Denert lors de mon passage à la MOT le 9 juillet
2004.
125
Il s’agit d’une étude effectuée par la MOT pour le compte du Ministère de l’équipement,
du logement, des transports, du tourisme et de la mer, la Direction des transports
terrestres et la Direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction. Le
document s’appuie sur l’étude de 14 cas de régions où il existe du transport
transfrontalier. Le territoire dont il est question dans notre étude, celui de l’Eurocité
basque, fait partie des 14 cas pris en compte dans le travail de la Mission opérationnelle
transfrontalière.
L’étude commence par faire un état des lieux de la mobilité transfrontalière. Il s’avère
qu’il existerait plus de 250 000 travailleurs résidant en France mais occupant un emploi
de l’autre côté de la frontière. Le processus inverse ne concernerait qu’un millier de
travailleurs. Cependant, les auteurs font tout de suite une mise en garde sur les autres
données concernant la mobilité transfrontalière. Ainsi ils affirment que «ce type de
données implique l’addition de tous les flux, toutes motivations confondues, sur
l’ensemble des frontières et des agglomérations transfrontalières. Dans l’état actuel des
statistiques françaises, cet objectif ne semble pas encore possible à atteindre» (MOT,
2002). Cependant, l’étude affirme que, toutes motivations confondues, c’est la voiture
particulière qui est le plus largement utilisée. En ce qui a trait au transport public sur le
territoire de l’Eurocité, 73,5% est pris en charge par le transport ferroviaire et 26,5 par le
bus.
Au niveau des compétences, chaque pays possède un mode d’organisation différent. En
France, la loi LOTI de 1982 prévoit une certaine décentralisation qui laisse une large
place aux communes. Dans les pays limitrophes c’est une situation comparable, la
compétence est partagée entre les différentes échelles. En Espagne, c’est entre Madrid et
les Communautés autonomes. Les Communautés autonomes sont compétentes dans le
cas du chemin de fer si ce dernier se trouve intégralement sur le territoire de la
Communauté autonome. Dans la mesure où il traverse plus d’une Communauté, il est de
compétence centrale. Le Pays basque possède sa propre société de transport, Euskotren.
Le financement du transport public vient des communes en France et de la Communauté
autonome en Pays basque. Cependant, le financement du matériel est à la charge de la
126
société exploitante alors que les investissements d’infrastructures sont assumés par les
administrations et par l’État pour les infrastructures lourdes.
L’utilisation du transport public transfrontalier est très variable d’une région à l’autre. La
ligne estivale entre Hendaye et Hondarribia transporte 556 personnes par jours en
moyenne et fonctionne du 15 juin au 15 septembre. Son utilisation est essentiellement
récréative. L’entreprise espagnole PESA SA offre un circuit tout au long de l’année entre
Bayonne et San-Sebastián avec deux allés/retours par jours. Ce trajet sert des utilisateurs
pour deux raisons principalement, c'est-à-dire le mouvement pendulaire domicile-travail
ou domicile-école.
Le travail de la MOT souligne le fait que les accords de Bayonne de 1995 permettent aux
collectivités françaises de mettre en oeuvre des compétences en transports, qu’elles
disposent déjà, pour réaliser des projets transfrontaliers.
Le cas du transport transfrontalier sur le territoire de l’Eurocité basque se trouve dans la
catégorie des montages simples. C'est-à-dire que c’est une même compagnie qui offre le
même service qui s’étend des deux côtés de la frontière (de Bayonne jusqu’à San-
Sebastián). La compagnie PESA SA dessert les villes de San-Sebastián et Irun au Pays
basque espagnol et Hendaye, St-Jean de Luz, Biarritz, Anglet et Bayonne au Pays basque
français.
L’étude nous présente le mode de fonctionnement administratif du transport
transfrontalier. Des trois cas, deux concernent le transport en période estivale
uniquement. Pour la ligne PESA SA, le Ministère du transport espagnol doit demander un
avis favorable au département français des Pyrénées-Atlantiques pour ensuite donner une
autorisation à la compagnie de transport. C’est le processus identique mais inversé pour
la ligne estivale de la compagnie française ATCRB. Le troisième cas de figure recoupe
les deux autres. Il s’agit de la ligne estivale entre la plage d’Hendaye et la ville de
Hondarribia via Irun. Les deux compagnies offrent le même service, les deux
administrations doivent se donner un avis favorable mutuellement pour fournir une
autorisation à leur compagnie de transport respective (ATCRB en France et AUIF en
Espagne) Ces dernières doivent ensuite signer un accord.
127
Le dernier cas concerne le transport par train. La ligne Euskotren se rend jusqu’en gare
d’Hendaye et effectue 35 aller/retours par jours. Une raison technique explique l’arrêt du
TOPO en gare d’Hendaye. Les voies ferrées ont un écartement plus grand en Espagne
qu’en France. Outre ce constat technique, le rapport de la MOT relate le cadre juridique.
Ainsi, la loi Solidarité Renouvellement Urbain du 13 décembre 2000, par son article 125,
stipule que les Régions sont chargées de l’organisation des services ferroviaires de
voyageurs à l’échelle régionale. Ceci exclut les services internationaux. Cependant,
depuis le 1er janvier 2002, la création et le développement des liaisons ferroviaires
transfrontalières de proximité sont à la charge des Régions (Aquitaine dans notre cas) et
non plus de la SNCF. Enfin, l’article 133 de la loi SRU permet aux Régions de «conclure
une convention avec une autorité organisatrice de transport d’une Région limitrophe d’un
État voisin pour l’organisation de services ferroviaires régionaux transfrontaliers de
voyageurs.» Enfin, l’étude relate le fait que dans beaucoup de cas l’initiative dans la
création de lignes de transport transfrontalières est venue des transporteurs eux-mêmes.
C’est le cas de la ligne ATCRB et AUIF sur le territoire qui nous concerne ici
(L’Eurocité).
Le rapport de la Mission opérationnelle transfrontalière relate, en fin de parcours,
quelques difficultés rencontrées lors de la gestion du transport transfrontalier. C’est
principalement une question d’échelle et de compétences qui est en cause. Ainsi, les
textes européens et français sont issus de deux logiques différentes. Alors que les textes
de loi français se consacrent uniquement au transport intérieur, ceux émanant de
Bruxelles traitent de l’emploi et du marché. Et même à l’échelle nationale, en France du
moins (l’étude est muette sur la situation en Espagne), la loi donne la compétence à
l’administration de chaque échelle pour la gestion du transport à son échelle, ce qui crée
un cloisonnement puisque chaque administration défend vigoureusement ses
prérogatives. Cette situation se reflète à l’international, il est déjà difficile de faire
coopérer les différents niveaux dans un contexte national, cette difficulté se dédouble
lorsqu’il est question de faire coopérer des administrations de différents niveaux entre
deux États. Finalement, les auteurs de cette étude disent que «L’existence même de ces
lignes est souvent le fruit de l’opportunité saisie et même de l’interprétation juridique des
128
règlements européens qui régissent les routiers internationaux de voyageurs ! Dans ces
conditions, aucune norme ne peut être établie puis qu’aucune règle n’est partagée.»
Synthèse du document : Estudio de Prospección sobre las infraestructuras de
transporte en la Eurociudad Vasca Bayonne- San Sebastián. Fase III Informe
sintetico.
Ce rapport de synthèse m’a été donné par Dany Arbulu lors de mon passage à la
Deputacion foral de Gipuzkoa le 16 juillet 2004. Il s’agit d’un document produit par le
travail conjoint de trois firmes de consultants sur l’évolution de la réflexion sur
l’aménagement du transport transfrontalier dans l’Eurocité.
Le premier chapitre fait état du diagnostic des consultants sur la situation actuelle du
transport. Le premier constat est qu’il existe des contrastes importants caractérisants la
région. Le contexte institutionnel et la répartition des compétences de façon très
différente de chaque côté de la frontière rendent la coordination très difficile. Un
problème de premier ordre relevé par les auteurs est la grande disparité dans l’offre de
service de part et d’autres de la frontière. Alors que le service est régulier, fiable et
complet au sud, c’est tout le contraire au Nord où le service est insuffisant, irrégulier et
peu fiable. De plus, malgré les problèmes techniques de l’élargissement de voies et de la
tension électrique des moteurs, les auteurs soutiennent que : «la causa principal se
encuentra sobre todo en la falta de acuerdo (falta de coordinacíon en los horarios, en las
tarifas, en los puntos de comunicacíon…)». Ensuite, bien que le réseau routier assure une
continuité transfrontalière, celui-ci souffre d’une saturation, qui prend une ampleur
considérable dans la période estivale.
Le transport de marchandises représente aussi un problème important du transport
transfrontalier. 80% de ce transport de marchandises provient de l’extérieur de l’Eurocité
et traverse la frontière à Irun-Hendaye. De plus 90% de ce transport de marchandises
s’effectue par la route et le trafic de camionnage croît au rythme préoccupant de 10% par
année. Le mode ferroviaire ne représente que 4% du transport de marchandises.
Le transport maritime quant à lui représente 14% des flux d’échanges et 56% des flux de
transits. Quant aux deux aéroports, ils sont très peu utilisés, fortement concurrencés par
ceux de Vitoria, Madrid, Bordeaux et Paris. (Voir annexe 6 pour la localisation des pôles
de transport au sein de l’Eurocité).
Enfin, comme le démontre la carte en annexe 6, l’Eurocité dispose de noeuds intermodaux de transport. Cependant, ceux-ci sont redondants et peu coordonnés entre eux. Cela a pour effet de freiner leur développement.
Suite à ces constats de la situation actuelle, le groupe de consultants propose une dizaine
de défis à relever en matière de transport sur le territoire de l’Eurocité. La réponse à ces
défis devrait consolider et rendre plus cohérent le territoire de l’Eurocité. Le reste de
l’étude ne fait que des propositions de projets pour solutionner les problèmes de la
situation actuelle mais il ne me semble pas pertinent de les expliquer ici puisqu’ils ne
nous apprennent rien sur la frontière. Cette réalité n’est pas prise en compte dans les
projets proposés par le groupe pour réaménager le transport sur ce territoire. Ils ont pris
conscience des problèmes, proposent des aménagements qui répondent aux problèmes
mais ne font pas état de la manière de les mettre en application et de leur relation à la
situation transfrontalière.
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